Descentralizacion en America Latina y Europa

México y Venezuela

2006-03-30T18:49:00.000-03:00

Sobre la descentralización.
El caso de México y Venezuela

Introducción.

El fenómeno de la descentralización política y administrativa que han atravesado diversos países en las últimas décadas, presenta ciertas características comunes que hacen pensar en una relación estrecha entre dichos procesos y el contexto general que atraviesa el mundo globalizado. Por lo tanto, es preciso adentrarse en el tema teniendo en cuenta estos dos aspectos (nacional-internacional, endógeno-exógeno, etc.), por los cuales, según como se desenvuelvan, darán como resultado una forma particular de descentralización.
Se ha presentado a la descentralización como un proceso desburocratizante, democratizador, redistributivo, etc. pero que llamativa puede resultar esta intención sobre todo cuando es impulsada, como en la mayoría de los casos, por el mismo Estado que, al mismo tiempo, genera efectos antagónicos.
En el caso Argentino, por ejemplo, la discusión sobre la Ley de Comunas atrae la mirada tanto de neoliberales como de socialistas. ¿Es posible que ambas partes apunten a lo mismo? ¿Cuál es la diferencia o la analogía entre unos y otros?
Otra de las cuestiones que se abren a la hora de pensar la descentralización es el papel de los movimientos sociales, ya que no puede ser lo mismo el impulso que puede recibir este fenómeno si se desarrolla como política de gobierno que si es expresión de una reivindicación popular

El proceso de descentralización, si bien tiene rasgos comunes de un país a otro, no puede ser entendido unívocamente, sino que, este es, en realidad, un resultado de las relaciones de fuerzas políticas y económicas, nacionales e internacionales y la forma histórica que este proceso adopta en cada territorio nacional.
Como se sabe, el capitalismo es nacional en su forma e internacional en su contenido. Según Antonio Gramsci[1], el resultado que arroja una situación de fuerzas nacionales (la hegemonía o dominio de una clase o una fracción de clase por sobre el resto) es, al mismo tiempo, una posición particular en el contexto general del mundo. Asimismo, el contexto general presenta ciertas leyes generales frente a las cuales los países toman una posición determinada.
El proceso de descentralización se desarrolla en un marco histórico caracterizado por una fuerte profundización de las leyes del capital (modelo Neoliberal) que, además, frente a la disolución del bloque socialista pareciera no encontrar ningún tipo de trabas en su realización, mas que la resistencia de los pueblos frente a la creciente deshumanización y la degradación de las condiciones de vida. Este último factor se torna decisivo a la hora de plantear una descentralización profunda que revierta los efectos inhumanos del capital.

El caso Mexicano.

La descentralización que se lleva adelante tanto en México como en Venezuela ha sido planteada principalmente a nivel nacional, mientras que, en Argentina tiene lugar una descentralización municipal, hacia adentro de la capital federal. De todos modos, el caso Mexicano nos puede ser útil a la hora de entender los resultados de un proceso descentralizador ya que parece haber arrojado diferencias considerables entre los distintos estados, fruto de las distintas fuerzas que se agitan en su interior.
Pedro Martínez[2] analiza el caso Mexicano problematizando la relación con el contexto. En su trabajo puntualiza el hecho de que la descentralización se lleva adelante paradójicamente al mismo tiempo que se profundiza la concentración y centralización[3] de la economía nacional e internacional.
Según Martínez “En México como en muchos otros países donde echó raíces la idea de descentralización, esta apareció como un instrumento de desburocratización…como medio de reconocer y atribuir un papel a la sociedad civil, y como reconocimiento de las desigualdades regionales” pero mas allá de cómo la hayan presentado es importante comprender como se ha llevado realmente adelante. No alcanza con anunciar la intención de democratizar la participación en las decisiones y los recursos[4], sobre todo, si los recursos están concentrados en pocas manos y los gobiernos responden a esos intereses. Para ello, es necesario generar los mecanismos de transformación de las relaciones sociales en general. La pregunta en este caso sería ¿cómo se genera dicha transformación de arriba hacia abajo, de abajo hacia arriba, o bien, una combinación de ambas?
Al respecto Iván Jaramillo[5] agrega “la descentralización está motivada por la crisis fiscal del Estado y por la necesidad política de neutralizar las demandas sociales, separando los conflictos e involucrando a la población en la solución de sus propios problemas, descentralizando decisiones”.
La descentralización mexicana se ha planteado sobre tres ejes principales: 1- Mayor eficacia en la región estatal, con iniciativas hacia el interior de las agencias gubernamentales. Se habla en este sentido de descentralización administrativa. 2-fortalecimiento de los niveles locales del gobierno, orientado a ceder espacios de decisión a los gobiernos de cada región, cosa que fue pensada como un proceso de descentralización gubernamental. 3- el tercer aspecto estaría orientado a una profundización de la democracia, haciendo para ello participar a organizaciones no gubernamentales y agrupaciones de la sociedad civil. Este último punto, llamado de descentralización hacia la sociedad civil, es el que mayor importancia reviste a la hora de considerar la profundidad del cambio.
En cuanto al aspecto económico, se ha creado una Ley de Coordinación Fiscal, la cual se transforma en la principal fuente de recursos para los municipios. A través de los gobiernos estatales se les entregan a los municipios dichos recursos provenientes de distintas fuentes. Si bien, los montos adjudicados a los municipios han crecido notablemente, creo que para nuestro análisis es poco relevante. Además, a pesar de la mayor distribución de recursos, estos siguen siendo manejados por los organismos gubernamentales. “la descentralización que propone el gobierno federal, es un proceso de entrega de responsabilidades pero de mantenimiento del control presupuestario, de autoridades y de normatividad”[6]. (Cuanto mas te doy, más conservo)
Uno de los problemas principales a la hora de aplicar la descentralización es la necesidad de formar sujetos capaces de llevar adelante el proceso. No está muy claro como debería implementarse esta cuestión.
Como se dijo, la descentralización no puede ser solamente un declaración formal de los gobiernos, ni de una política aplicada de arriba hacia abajo, debido a que, sería poco serio esperar una profunda autonomización y democratización de un estado que esencialmente responde a intereses contrarios. De todos los procesos de descentralización que se llevan adelante en diversos países y de las distintas combinaciones que se han dado (relaciones de fuerzas nacionales-internacionales), por lo general el proceso ha tenido el mínimo de efectividad.
Asimismo, hacia adentro de México encontramos un caso particular donde la autonomía regional ha alcanzado niveles considerables de eficacia. Se trata del Estado de Chiapas en donde el movimiento Zapatista ha generado amplias trasformaciones en las relaciones económicas y políticas de la región.
“La autonomía –sostiene Martínez- como forma máxima de descentralización política y como parte de los objetivos últimos de un federalismo integral, ha sido un tema recurrente en los últimos años en México pero todavía está muy lejos poder concretarse porque existen enclaves autoritarios en el sistema político que se niegan a desaparecer. Sin embargo, es preciso apuntar dos cuestiones que se han enarbolado a propósito del problema indígena en nuestro país, sobre todo a partir del levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, a saber: para alcanzar una auténtica autonomía, es preciso eliminar el control gubernamental y mantener solo un control jurisdiccional el cual es un control de legalidad y no de otro tipo (económico, político, etc.); la autonomía significa que la colectividad debe tener el derecho de proclamarse existente, de autodelimitarse y organizarse, elaborando libremente su propio estatuto en los límites de respeto a la constitución, autonomía no quiere decir autarquía”
La historia del Zapatismo y de la lucha por la autonomía es de larga data en México. Centrándonos en nuestro contexto histórico y el problema de la descentralización se hace preciso, al menos, recorrer el último periodo del EZLN. En 1994 las comunidades indígenas de la región de Chiapas se levantan en armas declarando la guerra abierta contra el capitalismo y contra el ejército nacional. Desde entonces fue cambiando de objetivos, hasta que, por último, abandonan su pretensión de toma del poder y se concentró en construir autonomía dentro de la región.
En los últimos años, dentro de las zonas liberadas el EZLN desplaza a los municipios tradicionales y crea sus propios órganos de gobierno.
Las llamadas Juntas de Buen Gobierno (JBG) pasan a conformarse como los órganos político administrativo legítimo de la región. Las JBG fueron implementadas por el Comité Clandestino Revolucionario del EZLN. El mismo está conformado por representantes de las bases indígenas junto a dirigentes del EZLN y tienen por función discutir, entre otras cosas, el funcionamiento político y económico de las regiones autónomas. “Las juntas se encargan de regular el ingreso proveniente del comercio y de los aportes de las ONG’s, así como funcionar de instancia superior para fijar normas y resolver litigios entre las comunidades o los campesinos ligados al mercado y repartir de modo mas justo, entre las diferentes regiones y localidades, los ingresos. Son, sin duda, un progreso en el camino de la reglamentación de una vida económica y social marcada, según expresó reiteradamente Marcos, por una realidad anárquica “donde cada uno hace lo que quiere””[7].
Uno de los temas principales que trae aparejado el desarrollo de las JBG es el de su extensión. El EZLN plantea la necesidad de trascender las fronteras chiapanecas y llevar la experiencia al resto del territorio.

La descentralización en Venezuela.

“La descentralización Venezolana fue iniciada en 1990 luego de un período de discusión sobre la pertinencia y conveniencia de las reformas políticas y administrativas que el país requería”[8]. Al igual que en el resto de los países donde se desarrolla un proceso descentralizador, en Venezuela vuelve a tomar relevancia la supuesta necesidad de expandir la democracia, promover la participación ciudadana, etc.
La descentralización “de arriba hacia abajo” comienza a implementarse con la creación de diversos mecanismos especializados, tales como, se promulga la ley Orgánica de Descentralización de Servicios y Competencias (1989), la creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización en 1993 (FIDES), y la Ley de Asignaciones Especiales para los Estados Derivadas de las Minas y los Hidrocarburos.
Con este proceso se pretende descentralizar la administración y control de los servicios tales como la salud, los puertos, los aeropuertos, el deporte, la vialidad, la educación. Se han organizado también programas sociales para sectores empobrecidos.
Según el FIDES, otra área de impacto de la descentralización es el desarrollo de las relaciones de gestión entre los gobiernos territoriales, la sociedad civil y el sector privado. Es decir que, la descentralización también ha incluido la privatización de algunos servicios.
La descentralización Venezolana abarca todo el país. En cuanto a su desarrollo en la ciudad de Caracas se programó una descentralización teniendo en cuenta el área metropolitana, es decir, además del histórico Distrito Federal, se le anexa toda la expansión de la ciudad mas allá de su perímetro original, cuya extensión ha de llegar hasta el Estado vecino de Miranda.
“En los umbrales del siglo XXI, la Caracas Metropolitana (conformada por el núcleo original, los municipios conurbanos, los municipios circundantes y los municipios aledaños), engloba de 17 a 23 municipios.”[9]
“El equivalente en Caracas de las Comunas de Buenos Aires son las parroquias…las parroquias del Municipio del Distrito Capital podrán ser creadas por el Consejo Municipal, atendiendo a sus diversidades sociales, de población, desarrollo económico, históricas, culturales, situación ubicación geográficas, capacidad para generar ingresos fiscales propios y otras diversidades relevantes”.[10]
Las parroquias son subdivisiones administrativas locales de un municipio, integradas por un determinado número de habitantes. Las parroquias están conformadas por dirigentes locales elegidos por el pueblo y ejercen funciones asignadas por el órgano de gobierno municipal. En lo que respecta a la creación de las parroquias y su relación con el territorio, estas no se entienden como divisiones exhaustivas o imperativas del territorio del municipio.
El FIDES es el organismo central encargado de llevar adelante la descentralización, brindando apoyo administrativo, técnico y financiero. Entre el período 1995 – 2005 fue aumentando su intervención pasando de 1.048 proyectos aprobados en 1996 a 6.207 en 2004.
En cuanto a lo que podríamos denominar el impulso descentralizador “de abajo hacia arriba” el caso Venezolano presenta un crisol importante en experiencias organizativas de los sectores populares, lo que hace pensar en la presencia de elementos que favorecen un proceso verdadero de distribución del poder.
Según el profesor Enrique Contreras Ramírez[11], “la posibilidad de un verdadero cambio revolucionario en Venezuela se inició con la rebelión popular del 27 de Febrero de 1989, porque produjo la deslegitimación definitiva del poder constituido junto a sus viejos partidos políticos, creó las bases de nuevas formas de lucha y organización del pueblo, conmocionó a las Fuerzas Armadas Nacionales generando los dos alzamientos de la oficialidad patriótica. En fin ESE HECHO DE FUERZA NO FUE OTRA COSA SINO LA CONSTITUYENTE ORIGINARIA”[12]
De este movimiento popular y de los alzamientos militares cobra relevancia el nombre de Hugo Chávez, quién después de comandar uno de los alzamientos fallidos accede a la presidencia por la vía electoral. Chávez es la expresión del ascenso de las organizaciones populares aunque su figura es bastante contradictoria, elemento que escapa a este análisis.
A partir del año 2000 comienzan a tomar fuerza los denominados círculos bolivarianos. Las organizaciones del Estado Zulia, en Agosto del 2002, emiten un texto en el cual se llama a la construcción de los círculos Bolivarianos. Estas fuerzas se constituyen como La Alianza Popular Bolivariana y su manifiesto es considerado uno de los más avanzados en términos de organización popular. “La revolución Bolivariana –dice el texto- tiene y debe plantearse el impulso de los poderes creados por el pueblo para la constitución del Estado para la democracia participativa. Se trata por un lado de abrir espacios, tirar puentes; pero por otro lado se trata de reconocer las instancias de poder popular que el pueblo viene construyendo, de darles institucionalidad y que sus manifestaciones deriven en decisiones que transformen la sociedad…las formulas que se han intentado para optimizar la participación popular, han sido de corte ejecutivo, direccionadas de arriba hacia abajo, apuntan a favorecer estructuras de partidos. La única experiencia distinta, y por eso la mas exitosa, la constituyen los Círculos Bolivarianos”
El 17 de diciembre del 2002 el presidente Hugo Chávez, juramentó a los Círculos Bolivarianos. En su discurso declaró al 2002 “el año de la ofensiva revolucionaria”, del cual los círculos Bolivarianos son su brazo ejecutor.
Mientras que la oposición caracteriza a los círculos bolivarianos como organizaciones análogas a los comités de defensa de la revolución cubanos, Chávez, por su parte, destinó del FIDES, organismo central de la descentralización, más de 140 millones de dólares en el primer año de funcionamiento institucional de los CB.

Conclusión:

No podemos esperar que el propio capitalismo y los Estados que lo sustentan y desarrollan generen las condiciones necesarias para su abolición, ninguna formación social va a reconocer su fracaso. Por lo tanto, frente al problema de la descentralización es preciso saber, en primer lugar, con que fuerzas populares se cuenta como para impulsar un cambio de abajo hacia arriba.
La descentralización es un concepto que debe ser llenado de contenido concreto y este contenido varía según los intereses que estén en juego. Según Daniel Betti “Entonces acá hay una disputa permanente, no hay duda que la descentralización si esta sobre la base de la participación de la gente tenemos posibilidades reales de que esto sea un verdadero salto en nuestras ciudades. Si el concepto es trasladar el poder central cada vez más hacia los barrios, hacia los vecinos, hacia la gente, quiere decir que eso está absolutamente vinculado hacia la participación. Una descentralización, una ley de comunas sin participación, también puede ser un gran negocio”.

[1] Notas sobre Maquiavelo, sobre la política y sobre el Estado moderno. Capítulo sobre “análisis de situación correlaciones de fuerzas”

[2] Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública, UNAM.

[3] El fenómeno de concentración y centralización ha sido analizado por Marx en el capital, mas precisamente en el capitulo sobre “la ley general de acumulación del capital”.

[4] Los fenómenos sociales son lo que son en sí mismo y no lo que se dice de ellos, en todo caso, lo que se dice de ellos es parte de lo que son en sí y, por lo tanto, se hace necesario entender objetivamente sus determinaciones. Al plantearnos la forma en que debemos adentrarnos en el conocimiento de dichos fenómenos, aparece enseguida la determinación principal: la sociedad produce su vida materialmente y la reproduce espiritualmente. Toda sociedad o fenómeno social es una praxis histórica subjetiva-objetiva y esta es la determinación concreta que es preciso desentrañar.

[5] Jaramillo Iván (1988) La descentralización, CIDE.

[6] Martínez.
[7] Guillermo Almeyra “Zapatismo y autonomías indígenas”.

[8] Texto distribuido por el FONDO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIÓN (FIDES),
Vicepresidencia de planificación y políticas, Gerencia de Planificación.
[9] FIDES.

[10] Ibíd.

[11] Enrique Contreras Ramírez Profesor y periodista Venezolano.

[12] Enrique Contreras Ramírez, Un Tercer Camino, la Unidad ABYA YALA. Editorial Fabricio Ojeda, 2002.

DESCENTRALIZACION, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y PODER LOCAL

2006-03-30T15:50:00.000-03:00

Descentralización,
transferencias
territoriales y desarrollo local
Iván Finot
L
a concertación entre actores políticos, sociales y privados en es-cenarios
locales puede ser de gran utilidad para estimular la
competitividad económica, pero para ello sería indispensable que las
colectividades locales contaran con más autonomía y recursos, e igual-dad
de oportunidades. En el presente artículo se comienza por inquirir
sobre las condiciones para que la profundización de la descentraliza-ción
política que el desarrollo local requiere coadyuve a la eficiencia y a
la equidad, y cómo los sistemas de transferencias pueden constituirse
en instrumentos determinantes para avanzar en equidad y generar con-diciones
de eficiencia. En este marco teórico se examinan los sistemas
de transferencias básicas de los procesos de descentralización más
antiguos y/o avanzados de la región y se proponen algunos lineamientos
no solo para hacer viable el desarrollo local bajo las condiciones men-cionadas,
sino también para avanzar en la construcción de ciudadanía.

Introducción
La descentralización política en América Latina es parte
de los procesos de democratización que se iniciaron en
la década de 1980 a partir de la organización territorial
histórica de cada país. Con la descentralización se bus-caba
principalmente —con diferentes énfasis en cada
país— generar nuevos espacios de participación ciuda-dana,
hacer frente a los problemas de desequilibrio fis-cal
y organizar territorialmente el aparato estatal para
implementar políticas sociales que permitieran hacer
frente a la deuda social. En los países donde esta refor-ma
territorial se inició más tempranamente, ella fue
decisiva para ampliar o focalizar dichas políticas, aun-que
solo se logró canalizar constructivamente la parti-cipación
ciudadana en los casos en que se contaba pre-viamente
con capital social. Pero donde, con frecuen-cia,
la descentralización no ha dado resultados positi-vos,
ha sido en su contribución al equilibrio fiscal, lo
que sin duda frenó el avance de los procesos.
Hoy en día la descentralización política cobra
nueva importancia, ya no solamente para avanzar en
ciudadanía e inclusión social sino también en desarro-llo
económico. En efecto, se ha llegado a consenso en
que la competitividad depende, no solamente de las
empresas, de los equilibrios macroeconómicos y de
políticas nacionales activas, sino de la capacidad de
cada localidad para encarar su propio desarrollo a tra-vés
de procesos de concertación público-social-priva-da.
Y para esto es indispensable que las localidades
cuenten con más autonomía.
Un aspecto esencial de la descentralización son las
transferencias destinadas a compensar las diferentes
capacidades para generar ingresos de las distintas cir-cunscripciones
político-administrativas. En la región
tales transferencias son la principal fuente de ingresos
de la mayoría de los gobiernos subnacionales —en par-ticular
de los municipales— y en algunos países tie-nen
una alta ponderación en el gasto público.
Desde el punto de vista de la equidad, los sistemas
de transferencias que acompañaron a los procesos de
descentralización en América Latina han implicado, en
todos los casos, una importante redistribución territorial
progresiva inicial, aunque con frecuencia han resultado
insuficientes para compensar después las desigualdades
que la propia descentralización ha suscitado.
Sería deseable que los sistemas de transferencias
hubieran sido diseñados de tal forma que hicieran com-patible
el objetivo de equidad con el de estabilidad. Sin
embargo, en la mayoría de los casos las transferencias
territoriales, al provenir de participaciones fijas en
impuestos nacionales, resultan procíclicas (Ocampo,
2001) y cuando además propician un gasto que no
depende de los correspondientes esfuerzos tributarios,
contribuyen a generar presiones desequilibradoras
(Finot, 1996 y 2001).
Para neutralizar estas presiones se tiende a instau-rar
controles al gasto y límites al endeudamiento
subnacional. Ejemplos de ello son la Ley de responsa-bilidad
fiscal de Brasil (República Federal de Brasil,
2000) y, en Colombia, la Ley de control al endeuda-miento
(Colombia, 1997), la Ley de racionalización del
gasto territorial (Colombia, 2000a) y la Ley de respon-sabilidad
fiscal (Colombia, 2003). Estas medidas con-tribuyen
al equilibrio fiscal pero pueden restringir la
autonomía de las entidades territoriales. Sin embargo,
según ya se mencionó, para hacer viable el desarrollo
económico local se requiere de más y no de menos
autonomía local. Y, por otro lado, es necesario seguir
avanzando en términos de equidad social y construc-ción
de ciudadanía, todo ello bajo condiciones de efi-ciencia
y de estabilidad. ¿Cómo conciliar el objetivo
de fortalecer las autonomías locales con los de equi-dad,
eficiencia y estabilidad?
Para poder responder a esta pregunta, el presente
trabajo examina en su sección II las condiciones bajo
las cuales se podría profundizar la descentralización
política para que ésta coadyuve a la eficiencia y la
equidad; con tal fin se presenta sintéticamente una
versión actualizada del marco conceptual que el autor
viene desarrollando desde trabajos anteriores. En la
sección III se hace un análisis de los aspectos fiscales
más vinculados con la autonomía en los procesos de
descentralización más antiguos y/o avanzados de la
Este artículo es una versión corregida de la ponencia del autor
presentada en el XVI Seminario Regional de Política Fiscal, reali-zado
en la sede de la CEPAL (Santiago de Chile) del 26 al 29 de
enero de 2004. El autor agradece a los participantes del seminario
que brindaron opiniones y sugerencias sobre la versión anterior, a los
jueces que la arbitraron, a Alberto Maldonado, de la Universidad de
los Andes, por sus útiles observaciones respecto a Colombia, y a
Cristina Aziz por la información proporcionada sobre Brasil.

región: los de Argentina, Brasil y México, entre los
países federales, y de Bolivia, Chile y Colombia entre
los unitarios.1 Finalmente, en la sección IV se presen-
tan algunas conclusiones y lineamientos que podrían
ser útiles para los países de la región en el logro de
los objetivos señalados.
1 A fin de poder contar con datos comparables, el análisis cuanti-tativo
se basa en cifras del Fondo Monetario Internacional.
2 El propio Oates (1999) afirma, en retrospectiva, que probable-mente
fue desafortunado denominar "federalismo fiscal" a la teoría
que él fundó, al restringirla a un estrecho ámbito fiscal, cuando el
objeto de dicha teoría más bien sería "la estructura vertical comple-ta
del sector público". Por otro lado, según Affonso (2003) el
"federalismo fiscal", al basarse en el individualismo metodológico,
tampoco sería apropiado para estudiar el federalismo propiamente
tal, que por definición sería un acuerdo entre colectividades y no
entre individuos.
II
Condiciones de eficiencia y equidad
Los aspectos económicos de la descentralización son
sin duda esenciales en los procesos, pero al parecer en
la región aún no nos hemos apropiado lo suficiente de
la rama de la economía cuyo objeto es la provisión de
bienes públicos en diferentes niveles territoriales, ni la
estamos desarrollando para avanzar en función de
nuestras necesidades.
Es posible que ello haya ocurrido en parte por-que
el fundador de esa rama, Wallace Oates, la deno-minó
"federalismo fiscal" (Oates, 1972), lo que habría
inducido a creer que ella se refiere exclusivamente a
los países federales.2 Sin embargo, la teoría que allí se
fundamenta resulta apropiada para analizar los aspec-tos
económicos de la descentralización, con mayor
pertinencia aun cuando ésta se orienta hacia los nive-les
más próximos al ciudadano ya que, al reducir el
ámbito de las demandas, los procesos de revelación de
preferencias colectivas se podrían facilitar.
En esta sección se comenzará entonces por anali-zar
las condiciones para que la descentralización polí-tica
contribuya a la eficiencia y a continuación se de-ducirán
los requisitos para que los sistemas de trans-ferencias
coadyuven tanto a la eficiencia como a la
equidad.
1. Descentralización
La descentralización se refiere a la provisión de bie-nes
públicos, en la cual cabe distinguir dos tipos de de-
cisiones: i) qué, cuánto y con qué parte del ingreso
proveer dichos bienes, y ii) cómo producir aquello que
se va a proveer públicamente. En general, en América
Latina ha habido una descentralización de ambos tipos
de decisiones hacia gobiernos subnacionales, pero tam-bién
de decisiones del segundo tipo hacia los merca-dos.
3 Es posible analizar las condiciones de eficiencia
para ambas formas de descentralización. Sin embargo,
dado el propósito del presente artículo, a continuación
se examinan estas condiciones para el caso de la des-centralización
hacia gobiernos subnacionales de las
responsabilidades de proveer bienes públicos.
Por lo general, el concepto de descentralización
hacia gobiernos ha sido asociado con el de autonomía
política (por ejemplo, véase Palma y Rufián, 1989). Sin
embargo, todos los procesos implican la asignación de
funciones a gobiernos subnacionales no solo en su
calidad de cabezas de unidades autónomas sino tam-bién
como agentes del gobierno nacional: sus adminis-traciones
ejecutan distintas combinaciones de decisio-nes
adoptadas a nivel local y de decisiones tomadas a
nivel central. En el primer caso se trataría de una des-centralización
política y en el segundo de una descen-tralización
operativa,4 cada una con diferentes requi-sitos
de eficiencia, por lo que es importante poder dis-tinguir
cuáles tareas realiza cada gobierno como cabe-za
de una unidad autónoma y cuáles como agente del
gobierno central.
A continuación se examina cuáles serían esos
requisitos, haciendo mayor hincapié en la descentrali-zación
política, más vinculada con la autonomía.
3 En el sentido que le da Bennett (1990), proceso que hemos deno-minado
"descentralización económica" (Finot, 1996).
4 Prefiero utilizar el término "descentralización operativa" y no
"delegación" (como denominan algunos autores a esta situación)
porque, como bien lo explican Palma y Rufián (1989), la delega-ción
puede ser suspendida por el principal en cualquier momento.
En cambio el concepto de descentralización implica una transferen-cia
definitiva de competencias y autonomía para adoptar decisio-nes,
en este caso administrativas.

a) Descentralización política
La descentralización política sería la transferen-cia
de procesos democráticos de decisión sobre gasto
y financiamiento para la provisión de determinados
bienes públicos desde una jurisdicción político-admi-nistrativa
dada a otra más reducida.
Las condiciones para que esta transferencia con-tribuya
a la eficiencia serían primordialmente tres: i) que
los ámbitos de los procesos locales de decisión corres-pondan
a diferenciaciones geográficas de la demanda;
ii) que las preferencias ciudadanas sean efectivamente
reveladas, y iii) que las ganancias generadas por las
condiciones anteriores sean superiores a las posibles
pérdidas en términos de economías de escala.
i) Adecuación a la diferenciación de la deman-da.
Oates (1972) señalaba que el principal problema
de la descentralización residiría en decidir a qué nivel
correspondería mejor cada provisión.5 El problema de
fondo sería que, en general, los mapas político-admi-nistrativos
no coinciden con las demandas geográfi-camente
diferenciadas. Ni tendrían por qué hacerlo: los
primeros han sido configurados en función del control
político-administrativo del territorio, mientras los se-gundos
son resultado de factores tales como la locali-zación
de los recursos naturales, las facilidades de acce-so
y las inversiones en infraestructura. Intentar modi-ficar
los primeros puede ser objeto de conflictos
interterritoriales, mientras que los segundos se van
modificando sin otros límites que las respectivas regu-laciones
territoriales (incluidas las correspondientes a
relaciones internacionales).
¿Qué hacer con la falta de adecuación entre los
procesos de decisión circunscritos por los mapas polí-tico-
administrativos y por los mapas geográfico-eco-nómicos?
El principio de solución podría ser profun-dizar
la descentralización hasta los niveles más próxi-mos
al ciudadano e incentivar a través de transferen-cias
la asociación entre gobiernos territoriales en fun-ción
de demandas diferenciadas comunes.6
ii) Revelación efectiva de preferencias. En la pro-visión
de bienes públicos locales cada comunidad de-bería
poder revelar sus preferencias, conociendo los
costos de las alternativas, y optar por una combinación
de bienes tomando en cuenta lo que le costará.7
Entonces, para estimular los mecanismos econó-micos
de eficiencia, las comunidades hacia las cuales
se descentraliza deberían tener potestades no solamente
para definir el gasto sino también para determinar el
nivel de impuestos con que contribuirán a financiar ese
gasto. A fin de evitar la multiplicación de tributos, las
bases impositivas deberían ser establecidas nacio-nalmente
pero las comunidades subnacionales hacia las
que se enfoque la descentralización política deberían
tener facultades para modificar las respectivas alícuotas
(dentro de cierto rango). Lo conveniente sería que es-tas
decisiones se refirieran a impuestos directos (en
principio, sobre la propiedad inmueble), ya que modi-ficar
alícuotas sobre impuestos indirectos incidiría di-rectamente
sobre el sistema de precios (además de
requerir una contabilidad sobre importaciones y expor-taciones
interterritoriales).8 Esto sería también conve-niente
para el caso de los impuestos con bases com-partidas,
donde los niveles subnacionales deberían te-ner
la potestad de fijar sus propias tasas.
De otro lado, por razones de equidad, no sería
recomendable que las regalías percibidas por la explo-tación
de recursos naturales no renovables fueran com-partidas
con niveles subnacionales (Musgrave y Mus-grave,
1989), al menos no en porcentajes importantes.
Además, strictu sensu, estos ingresos no pueden ser
considerados como impuestos.
Un supuesto no explicitado en los trabajos de
Oates es que los mecanismos locales de expresión de
preferencias ciudadanas deben ser al menos tan eficien-tes
como los centrales. Si la descentralización tendie-ra
a fortalecer procesos de asignación poco demo-cráticos
—o, peor aún, corruptos— podría ser menos
5 Ya Ostrom, Tiebout y Warren (1961) habían señalado que, para
una metrópolis, un sistema "policéntrico", donde la provisión de
los bienes públicos cuya demanda estuviera geográficamente dife-renciada
correspondiese a gobiernos electos localmente, y solo la
de aquellos cuya demanda fuera uniforme se mantuviera a cargo
del gobierno metropolitano central, sería una solución más eficien-te
que un sistema en el cual la provisión de todos los servicios
fuese centralizada. Este hallazgo fue formalizado posteriormente
por Oates (1972) en el "teorema de la descentralización".
6 Además, en la medida en que se lograra esta adecuación de la
organización territorial a las demandas diferenciadas, se reducirían
las externalidades, otro tema típico de la descentralización.
7 Este proceso es claramente observable, por ejemplo, en las deci-siones
que adoptan innumerables organizaciones sociales de la re-gión,
las que con mucha frecuencia contribuyen en forma impor-tante
a la provisión de bienes y externalidades públicas. Según
venimos proponiendo desde 1990 (Finot, 1990) estas contribucio-nes
deben ser consideradas como "cuasi impuestos".
8 Hay consenso en que los mejores impuestos locales serían aque-llos
que tienen como base la propiedad y también, cada vez más, en
que la manera de ampliar los ingresos subnacionales podría ser la
participación en los impuestos sobre el ingreso, como señala Bird
(2001). Sin embargo, como este mismo autor advierte —citando a
Shome (2000)—, en América Latina pocos países cuentan con sis-temas
sólidos de tributación sobre los ingresos.

eficiente que la efectuada a través de procesos centra-lizados.
El sistema electoral de representación proporcio-nal
—prevaleciente en la región para el nivel munici-pal—
9 no sería el más adecuado para expresar las pre-ferencias
ciudadanas en ámbitos locales, pues hace que
los representantes deban responder a quien los colocó
en su lista, antes que a sus representados. Y son tales
representantes los que en última instancia deciden
—en nombre de los ciudadanos— qué, cuánto y con
qué aportes locales deberá proveerse públicamente, al
aprobar el respectivo presupuesto.
Sin embargo, aunque se modificara el sistema elec-toral
—de uno de representación proporcional a otro de
representación territorial—10 es obvio que tanto políti-cos
como funcionarios administrativos tienen sus pro-pios
intereses y por ello es importante equilibrarlos a
través de otras formas de participación ciudadana. La
participación política directa (referéndum, consultas
ciudadanas, revocatorias de mandato) y la participación
social, a través de organizaciones sociales, son formas
que deben ser facilitadas, generando y transparentan-do
información —de base y sobre gestión— que sea
fácil de comprender.11
No basta entonces con que los procesos de deci-sión
democrática sobre asignaciones correspondan lo
más precisamente posible a la diferenciación de la
demanda: para que la descentralización política propi-cie
asignaciones más eficientes es imprescindible que
las decisiones sobre gasto local estén vinculadas con
los aportes locales y que se cuente con sistemas ade-cuados
de representación y participación ciudadana a
fin de que las preferencias de la ciudadanía sean efec-tivamente
expresadas.
iii) Economías de escala. Es posible que la pon-deración
de este factor haya disminuido: las caracte-rísticas
de flexibilidad de los procesos productivos
actuales pueden contribuir a que las soluciones descen-tralizadas
sean más eficientes, pero para ello se nece-sita
acceso a nuevas tecnologías y, sobre todo, perso-nal
calificado. De todas maneras, el ámbito al que debe
ser transferida la provisión de cada bien público
descentralizable no debe dejar de corresponder, en cada
caso, a un nivel donde los beneficios de la descentra-lización
sean superiores a sus costos, incluidos entre
estos últimos los provenientes de una multiplicación
de administraciones.
b) Descentralización operativa
La descentralización operativa se daría en los
casos de provisión de bienes públicos donde no se
descentraliza el poder de decisión sobre qué, cuánto
y con qué aportes ciudadanos se les proveerá, sino so-lamente
sobre la operación de decisiones adoptadas
al respecto por un gobierno central. Según Heymann
(1988), los beneficios de esta forma de descentrali-zación
provendrían, en principio, de la mejor infor-mación
de que disponen los gobiernos locales, y los
costos derivarían del riesgo de que el agente apro-veche
la situación en contra de los intereses del prin-cipal.
En este caso también sería pertinente evaluar si
los beneficios por tener a los gobiernos locales como
agentes son superiores a los costos de contratarlos. Así
como en el caso de la descentralización política el cri-terio
básico de eficiencia sería lograr la mayor corres-pondencia
posible entre demandas geográficamente di-ferenciadas
efectivamente expresadas y circunscripcio-nes
político-administrativas, en el de la descentraliza-ción
operativa dicho criterio sería lograr la mejor com-binación
posible entre los beneficios de aprovechar la
capacidad de los gobiernos locales (solos o asocia-dos)
y los costos generados por pérdidas de econo-mías
de escala y por la instauración de mecanismos
de control.
Dentro de cada política sectorial se debería eva-luar
qué es lo que conviene descentralizar políticamen-te,
y en qué casos sería más apropiado descentralizar
solo operativamente. En educación escolar, por ejem-plo,
convendría descentralizar políticamente la defini-ción
de una parte de los programas mínimos obligato-rios,
pero solo operativamente las políticas de
redistribución del ingreso orientadas a garantizar igual-dad
de oportunidades a cada habitante del país, cual-quiera
sea su lugar de residencia.
9 La excepción sería Panamá, donde el Concejo Municipal está
integrado por representantes de los corregimientos que integran cada
municipio.
10 Uninominal o, lo que sería preferible (según lo vengo proponien-do
desde 1990, apoyado en Duverger, 1970), un representante por
distrito que corresponda a realidades histórico-geográficas, más un
número adicional en función de la población de cada uno de ellos.
11 La experiencia de Porto Alegre en materia de presupuestos
participativos demuestra las ventajas de la participación social para
una mejor revelación de preferencias y el incremento de los aportes
ciudadanos. Harnecker (2003), que siguió el proceso desde sus ini-cios,
registra la "consternación" que inicialmente causó en quienes
se involucraban en el "presupuesto participativo" el constatar que,
para lograr lo que proponían, tenían que pagar impuestos. Ahora se
puede comprobar que el presupuesto participativo no solo ha impli-cado
una asignación más eficiente de recursos sino también un
constante aumento de las recaudaciones (Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, 2003).

c) Responsabilidad (accountability)
Así como en la descentralización política los sis-temas
de información sobre gestión deben estar orien-tados
primordialmente a la comunidad local, en el caso
de la descentralización operativa los gobiernos loca-les
deben responder en primera instancia a su
mandante: el respectivo gobierno central (Silverman,
1992). Pero, además de las dificultades propias de la
relación agente-principal, el problema práctico en este
caso es que en la contabilidad de las administraciones
locales no se suele diferenciar claramente entre las ta-reas
que realizan por decisión local y las que efectúan
por decisión de gobiernos centrales, ni en el origen de
los recursos con que esas tareas son ejecutadas; por lo
tanto, no es posible distinguir con claridad a quién —si
a la comunidad local o al gobierno central— se debe
responder en primera instancia en cada caso.
En síntesis: en ambas situaciones sería imprescin-dible
contar con sistemas de información sobre gestión:
en los casos de descentralización política, para rendir
cuentas en primera instancia a la comunidad; en los de
descentralización operativa, al gobierno central. En los
dos casos sería muy conveniente que los ciudadanos
estuvieran adecuadamente informados pero, para que
haya responsabilidades que puedan hacerse efectivas,
en la contabilidad se debería establecer claramente esa
diferencia entre principales.
2. Transferencias: cómo conciliar eficiencia con
equidad
Por lo general, la literatura especializada distingue dos
tipos básicos de transferencias territoriales: las no con-dicionadas
y las condicionadas. Sin embargo, si se
admite el requisito de eficiencia según el cual las de-cisiones
sobre gasto deben estar vinculadas con aque-llas
que se refieren a los respectivos aportes ciudada-nos,
lo primero que debería preguntarse sobre las trans-ferencias
territoriales es si ellas están orientadas o no
a apoyar decisiones locales sobre gasto vinculado con
aportes locales.12 Las transferencias no condicionadas
en absoluto no inducirían a cumplir con esta condición
de eficiencia y en cambio darían lugar a una descen-tralización
política solo del gasto. Es más: los gastos
que no comprometieran los aportes ciudadanos
desestimularían la participación ciudadana (ya dificul-tada
por los sistemas electorales vigentes) y facilita-rían
el uso de los recursos para fines particulares.
Diferente sería el caso de transferencias no con-dicionadas
a aportes locales pero sí al uso que se haga
de ellas, ya que, en la medida en que se diesen tales
condiciones, se podría introducir controles propios de
la descentralización operativa. Finalmente, cuando las
transferencias estuviesen condicionadas tanto por su
uso como por aportes locales (típicamente, los fondos
de cofinanciamiento), los elementos de descentraliza-ción
operativa superarían a los de descentralización
política.
En el cuadro 1 se presenta una síntesis de este
análisis. Sólo las transferencias de libre disponibilidad,
pero proporcionales a los aportes locales (las de tipo 1)
contribuirían a generar condiciones de eficiencia en la
descentralización política.
Pero si las transferencias dependieran de los apor-tes
locales ¿cómo lograr el objetivo primordial de las
mismas, que es compensar diferencias interterrito-riales?
La solución teórica —propuesta ya hace algu-nos
años (Finot, 1996; CEPAL/ILPES, 1998)— sería que
las transferencias territoriales fueran proporcionales a
los respectivos aportes locales pero medidos, no en tér-minos
absolutos, sino como proporción de los niveles
de ingreso de los habitantes de cada comunidad.13 El
principio de gravar a los individuos en proporción a sus
respectivas capacidades, esto es, en proporción a las
rentas de que respectivamente disfrutan, planteado por
Adam Smith (y citado por Musgrave, 1959), debería
aplicarse también a las comunidades territoriales.
12 Según el planteamiento pionero de Wiesner (1992 y 2002).
CUADRO 1
Condicionamientos en las transferencias y
tipos de descentralización
¿Al aporte local?
Condicionamientos
No Sí
2 1
No Desc. política Descentralización
¿Según del gasto política
uso?
3 4
Sí Desc. política Desc. operativa >
=> operativa política
Fuente: Elaboración propia.
13 Una alternativa más equitativa que la situación actual sería sin
duda que a través de las transferencias se igualara el gasto munici-pal
por habitante, según la propuesta para Brasil de Prado, Cuadros
y Cavalcanti (2003); pero una diferencia importante con lo pro-puesto
aquí sería que no se vincularían las transferencias con los
esfuerzos locales.

Este sistema de transferencias debería coincidir
con una ampliación de las potestades tributarias de los
niveles subnacionales, para que las distintas comuni-dades
territoriales puedan determinar a través de pro-cesos
democráticos el nivel de impuestos con que con-tribuirán
al financiamiento del gasto que decidan.14 De
esta manera se harían compatibles los objetivos de
equidad con los de eficiencia y de estímulo a la parti-cipación
ciudadana.
3. Redistribución territorial y redistribución social
Un sistema en el cual las transferencias territoriales
fueran de libre disponibilidad pero proporcionales a los
aportes locales relativos, permitiría profundizar la des-centralización
política bajo condiciones tanto de efi-ciencia
(incluso fiscal) como de equidad territorial,
pero no garantizaría la equidad social. Lograr este úl-timo
objetivo es la razón de ser primordial de las trans-ferencias
condicionadas. Ello llevó a países como
México a establecer una clara diferencia entre las trans-ferencias
de libre disponibilidad y las transferencias
destinadas exclusivamente a fines tales como los ser-vicios
de salud y educación.
En general, los procesos de descentralización en
América Latina se caracterizan tanto por una amplia-ción
de competencias para la provisión local de servi-
cios de infraestructura básica como —y particularmen-te—
por la transferencia de competencias en materia
de servicios de educación y salud; inicialmente —sal-vo
el caso de México, ya mencionado— se dio un tra-tamiento
similar a ambos tipos de bienes.
Sin embargo, las características de los servicios
sociales son muy distintas de las de los servicios de
infraestructura básica: mientras en estos últimos la
demanda está claramente diferenciada geográficamente
(sobre todo por factores físicos), en los servicios so-ciales
posteriores al Estado del bienestar la demanda
está diferenciada geográficamente en sus aspectos cua-litativos,
pero en términos cuantitativos todos tienen
igual derecho a que el Estado les garantice un acceso
similar, cualquiera sea su lugar de residencia.
Esta diferenciación, que postulamos desde 1996
(Finot, 1996; CEPAL/ILPES, 1998), debería llevar a dis-tinguir
claramente entre dos sistemas redistributivos:
uno de transferencias propiamente territoriales, de li-bre
disponibilidad pero proporcionales a los esfuerzos
locales relativos,15 cuya finalidad sería subsidiar las
iniciativas y los esfuerzos locales para proveerse de ser-vicios
de infraestructura, y otro de transferencias so-ciales,
orientado a garantizar a todos los habitantes del
país el acceso a una canasta mínima de servicios y
bienes "sociales", y que sería operado por las admi-nistraciones
de los gobiernos locales.16
14 Lo que permitiría igualar a las comunidades el beneficio margi-nal
del gasto con su respectivo costo en términos de impuestos de
una manera similar al caso (teórico) en que todo el gasto local fue-ra
financiado con impuestos locales, condición de eficiencia desta-cada
por Tanzi (1995) y Oates (1999).
15 Esfuerzos fiscales relativos: medidos básicamente en función del
nivel de ingreso territorial (o de pobreza) de cada colectividad.
16 A cuyo financiamiento, sin embargo, deberían concurrir las cir-cunscripciones
que perciban mayores ingresos, según observación
de José A. Ocampo.
III
Descentralización fiscal en América Latina
Inicialmente, los procesos de descentralización latino-americanos
podrían ser tipificados según tengan lugar
en países federales o unitarios. En los países federales
la descentralización se orientó —en una primera ins-tancia—
hacia los estados o las provincias constituyen-tes.
Así ocurrió también en Brasil, en 1941, pero tras
la promulgación de la Constitución de 1988 el proce-so
brasileño ha apuntado tanto hacia los estados como
hacia los municipios, incluso con un énfasis mayor en
el nivel municipal. Se reconoce a los municipios el
mismo estatuto de autonomía que a los estados y se
establece que entre ambos niveles sólo caben relacio-nes
de coordinación (República Federal de Brasil,
1988).
En cambio, en los países unitarios predomina
la descentralización hacia el nivel municipal. Sin
embargo, también se observa descentralización ha-cia
el nivel intermedio en diversos grados: en Boli-via
y Chile, autoridades designadas comparten po-deres
con representantes electos por los concejales

municipales;17 en Colombia, tanto el Gobernador
como las Asambleas Departamentales son órganos
conformados por elección directa.
A continuación, se aplica el marco que se ha defi-nido
tanto a los países considerados como a sus siste-mas
de transferencias básicas desde el nivel nacional.
1. Bases impositivas según niveles
En el cuadro 2 se muestra una síntesis de las bases
impositivas que corresponden a cada nivel de gobier-
no en seis países latinoamericanos y se indica además
cuáles impuestos son coparticipados (financian las
trasferencias básicas) y con qué nivel de gobierno.
Las principales fuentes de ingresos tributarios en
el nivel intermedio de Argentina y Brasil son los im-puestos
a las ventas; en México, un impuesto al ingre-so
personal y de las empresas (no cobrado en algunos
estados), y ninguno relevante en Venezuela. En Boli-via,
los principales ingresos tributarios de este nivel
están constituidos por regalías departamentales sobre
los hidrocarburos (11% del valor en boca de pozo); en
CUADRO 2
América Latina (seis países): principales impuestos, especificando
nivel de gobierno a
Impuestos Argentina Brasil México Colombia Bolivia Chile
Sobre ingresos A las ganancias: N 1 Renta (IR): N 1 De las empresas: N 1 De las empresas: N 1 Utilidades: N 1 De las empresas: N
(de empresas y/o De las personas: N 1 Adicional IR: I De las personas: N 1 De las personas: N 1 De las personas: N 1 De las personas: N
de personas) Ingresos personales: I
Sobre patrimonio Patrimonio y activos: Grandes fortunas: N b Activos de las Transferencias de Patrimonio neto: N
y activos N 1 Suces. y donac.: I empresas: N activos: N 1
Sobre comercio Comercio y Importación y Importación y Comercio exterior: N 1 Importación: N Importación: N
exterior transacciones: N exportación: N exportación: N 1
Sobre ventas IVA:c N 1 ICMS:d I 1 IVA: N 1 IVA: N 1 IVA: N 1 IVA: N
Ingresos brutos de las
empresas: I
Otros indirectos Energía eléctrica: N IPI:e N 1 Producción y Gasolina: N Transacciones: N 1 Transacciones: N
Combustibles: N servicios: N 1 Licores y cigarrillos: I Consumo específico: N 1 Consumo
Agricultura, industria Gasolina: I Especial sobre específico: N
y comercio: I hidrocarburos N 1
Sobre explotación Regalías: I 1 Regalías: N 1 Regalías: N 1 Regalías: I
de recursos naturales Complementario a los
Hidrocarburos: N 1
Regalías: I
Sobre vehículos Propiedad: I 1 Propiedad: I Propiedad y uso: N 1 Registro: I Propiedad: M Circulación: M 2
Sobre bienes inmuebles Propiedad: I 1 Propiedad rural: N 1 Transferencias: I Registro: I Propiedad: M Propiedad urbana: M 2
Propiedad urbana: M Propiedad: M Propiedad: M
Transferencias: M
Sobre funcionamiento Servicios: M Industria y comercio: M Patentes: M Patentes: M Patentes: M 2
Fuente: Finot (2001), actualizado.
a N = nacional o federal; I = nivel intermedio; M = municipal; 1 = contribuye al sistema de compensación al (a los) nivel(es) inferior(es);
2 = contribuye al sistema de compensación en el mismo nivel.
b Previsto en la Constitución de 1988; aún no ha sido instituido.
c IVA = Impuesto al valor agregado.
d ICMS = Impuesto sobre la circulación de mercaderías y servicios.
e IPI = Impuesto sobre productos industrializados.
17 En ambos países se plantea ahora con fuerza que éstos sean de
elección directa, lo que sería coherente con la visión de que cada
nivel subnacional debe ser autónomo respecto de los otros, como
en Brasil.

Chile no habría ninguno significativo y en Colombia
son departamentales solamente los impuestos sobre
registro de propiedad y sobre licores y cigarrillos.
En el nivel municipal, las principales bases impo-sitivas
serían la autorización de funcionamiento de
actividades económicas (patentes), los ingresos de las
empresas, la propiedad inmueble y, en menor medida,
la propiedad y/o circulación de vehículos (en Brasil
estas últimas corresponden a los estados). El hecho de
que Argentina sea prácticamente el único país donde
el nivel municipal no tiene ingresos tributarios direc-tos
demuestra que la descentralización en dicho país
se orienta predominantemente hacia la provincia.18
En el gráfico 1 se muestra la importancia de los
aportes de cada nivel a los ingresos públicos en los
países para los que se cuenta con información compa-rable.
19 Lo que se observa en el cuadro 2 y en este
gráfico demuestra la preponderancia del nivel nacio-nal
—y en menor medida de algunos niveles interme-
GRÁFICO 1
América Latina (cinco países): Participación en los ingresos fiscales,
sin seguridad social, por niveles de gobierno, 1992-2001 a
Fuente: Elaboración propia con datos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001 y 2002).
a Para Brasil se consideró el período 1991-1998 y para México el de 1991-2000.
b Del porcentaje mostrado para el nivel intermedio de Argentina, cinco puntos porcentuales estarían siendo generados en el nivel municipal.
6,1%
6,0%
4,1%
8,8%
35,7%
32,1%
19,9%
8,6%
64,3%
61,8%
74,2%
87,2%
91,2%
Argentina
Brasil
México
Bolivia
Chile
Municipal Intermedio Nacional
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
18 En Chile los impuestos sobre la propiedad urbana tampoco son
propiamente municipales, pero su recaudación se destina casi en su
totalidad a este nivel.
19 Los cuadros que siguen han sido elaborados utilizando la base de
datos del Fondo Monetario Internacional (FMI). En esta base no se
cuenta con datos correspondientes a Colombia, en el caso de Ar-gentina
no se desglosa de las provincias lo correspondiente a mu-nicipios,
y las cuentas correspondientes a Brasil y Argentina se
preparan siguiendo criterios de clasificación que no coinciden con
los de los países. En las cuentas fiscales de Brasil, por ejemplo, por
razones jurídicas se incluye en "contribuciones sociales" ingresos
que bajo otro criterio serían impuestos destinados. Sin embargo,
para análisis comparativos, los datos del FMI son los únicos dispo-nibles
calculados sobre la base de criterios comunes.
20 Comparar los gráficos 1 y 2 no permitiría apreciar el desequili-brio
vertical en cada nivel, ya que no se refieren a cifras absolutas.
dios— en la generación de recursos, y la baja ponde-ración
del nivel municipal. Se debe tomar en cuenta,
además, que la participación municipal corresponde en
su mayor parte de una proporción minoritaria de mu-nicipios
donde se concentran las actividades económi-cas
y los inmuebles de mayor valor.
2. Financiamiento de las transferencias básicas
En el gráfico 2 se puede observar la participación de
las decisiones autónomas de los distintos niveles en el
gasto fiscal. Obviamente, la participación de los nive-les
subnacionales en este caso es superior, ya que se
incluyen las transferencias.20 Llama la atención la
importancia de los niveles intermedios en los países
federales descentralizados y, nuevamente, la menor
importancia del nivel municipal. Este hecho sería de-mostrativo
del amplio margen que aún restaría para
profundizar la descentralización en América Latina.

GRÁFICO 2
América Latina (cinco países): Participación en el gasto público,
sin seguridad social,a por niveles de gobierno,1992-2001 b
Fuente: Elaborado con datos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001 y 2002).
a Según Afonso (2004), la distribución del gasto para estos mismos años, pero incluyendo las contribuciones sociales, sería: municipios:
16,1%, estados: 27,3%, nivel nacional: 56,7%.
b El período para Brasil es el de 1991-1998 y para México el de 1991-2000.
c Del porcentaje mostrado para el nivel intermedio de Argentina, 10 puntos porcentuales estarían siendo generados en el nivel municipal.
Argentina
Brasil
México
Bolivia
Chile
Municipal Intermedio Nacional
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
15,7%
7,4%
12,3%
63,1%
30,0%
27,7%
18,0%
36,9%
54,2%
65,0%
69,7%
91,9% 8,1%
c
A continuación el análisis se concentrará en las
transferencias básicas, es decir, aquellas destinadas a
apoyar decisiones subnacionales autónomas. Típica-mente
estas transferencias provienen de impuestos
coparticipados. En el cuadro 3 se presenta una síntesis
actualizada de las fuentes de financiamiento de los
sistemas de transferencias básicas en cada uno de los
países considerados.
En este cuadro se puede apreciar que, mientras
en la mayoría de los casos las transferencias territo-riales
básicas provienen de la casi totalidad de los im-puestos
nacionales, en Brasil ellas se originan princi-palmente
en solo dos impuestos federales (el impues-to
sobre la renta y el impuesto sobre productos
industrializados) y en Chile exclusivamente en los
impuestos municipales. La ventaja del sistema brasi-leño
sería que, al provenir las transferencias de pocos
impuestos, el gobierno federal tiene un amplio mar-gen
para llevar a cabo su política fiscal. La ventaja del
sistema chileno, a su vez, sería que se estarían com-partiendo
fuentes de ingresos que suelen distribuirse
muy desigualmente, en tanto que su evidente desven-taja
residiría en la poca magnitud de los recursos que
genera esta fuente.
3. Criterios de distribución
Tanto en Argentina como en Brasil las transferencias
básicas son determinadas conforme a coeficientes fi-jos
que fueron establecidos originalmente sobre crite-rios
de población y, en menor medida, de pobreza.21
En Brasil, sin embargo, el Fondo de Participación de
los Estados se orienta primordialmente hacia los esta-dos
de menor desarrollo relativo (85%) y el Fondo de
Participación de los Municipios se distribuye toman-do
en cuenta el número de habitantes de cada munici-pio.
En Bolivia predomina el criterio demográfico. En
cambio, en Colombia y Chile se tiende a compensar
desigualdades sociales (cuadro 4).
Colombia ha decidido recientemente (Colombia,
2003) una importante transformación de su sistema de
transferencias: mediante la Ley 715, se reunieron to-dos
los sistemas anteriores (participación municipal, si-tuado
fiscal y fondos de desarrollo) en un solo Siste-ma
General de Participaciones y se estableció una clara
diferenciación entre un sistema de transferencias "de
21 Para mayores detalles sobre los sistemas de transferencias de
Brasil y Argentina, véase respectivamente Afonso (2004) y
Cetrángolo y Jiménez (2004).

propósito múltiple" (17%) —que ahora serían las trans-ferencias
básicas y que son utilizadas primordialmen-te
en la provisión de servicios de infraestructura bási-ca—
y otros dos, cuya cuantía es calculada en función
de carencias y costos. Estos últimos están destinados
a subsidiar los ingresos familiares para que todos los
habitantes puedan tener acceso similar a un nivel mí-nimo
de servicios de educación y salud, conformando
así un sistema de redistribución social operado por las
administraciones de los gobiernos subnacionales (83%
de las transferencias).22
En México se hizo desde el comienzo una nítida
diferenciación entre transferencias de libre disponibi-
CUADRO 3
América Latina (seis países): Financiamiento de las transferencias territoriales
básicas a
País Circunscripción Sistema Porcentaje de impuestos Impuestos
Argentina Provincias Régimen de Coparticipación Aprox. 30% Imp. al valor agregado (IVA)
Federal Aprox. 30% Sobre ganancias
Aprox. 47% Sobre consumo y otros
Estados Fondo de Participación de 21,5% Sobre la renta
los Estados Sobre productos industrializados
Brasil b
Municipios Fondo de Participación de 22,5% Sobre la renta
los Municipios Sobre productos industrializados
México Estados Sistema de Participaciones 20% Sobre la renta
Sobre producción y servicios
Sobre el comercio exterior
Sobre los vehículos
Coparticipación Tributaria 20% Todos los impuestos nacionales menos
el impuesto especial sobre los hidrocarburos
Bolivia Municipios
Diálogo Nacional – Alivio a la deuda nacional (Transferencias
del resto del mundo)
Colombia Departamentos Sistema General de Monto fijo, dependiente Sobre el total de los ingresos corrientes
y municipios Participaciones del crecimiento del PIB
Chile Municipios Fondo Común Municipal Aprox. 50% Sobre inmuebles, vehículos y patentes
Fuente: Elaboración propia, a partir de información oficial de cada país.
a Este cuadro no incluye las transferencias básicas del nivel intermedio al municipal, que en Brasil alcanzan al 25% del impuesto sobre
circulación de mercaderías y de servicios (ICMS), y que en un 75% deben ser distribuidos por cada estado en función del PIB que genera
cada municipio.
b Otros sistemas de coparticipación territorial en Brasil son el Fondo de Compensación por la Exportación de Productos Industrializados
(FPEX) —10% del Impuesto sobre productos industrializados (IPI)—, y el Impuesto territorial rural (ITR).
22 A partir de la experiencia colombiana, Shah (2002) propone
—para América Latina— utilizar más ampliamente las transfe-rencias
"condicionadas" con el objetivo de que todos los ciudada-nos
tengan igual acceso a un mínimo de servicios. Pero en este
lidad a los estados ("participaciones" de las que un
20% corresponde a los municipios) y aquellas orien-tadas
exclusivamente a financiar determinados progra-mas
sociales, principalmente infraestructura y servicios
de educación y salud ("aportaciones" a los estados y
los municipios). El Sistema de Participaciones de
México es el único de la región donde el esfuerzo fis-cal
subnacional es preponderante (45,17%), seguido
por Colombia, donde el 10% de los recursos de pro-pósito
general depende del esfuerzo fiscal local. Con
un criterio estrictamente redistributivo, en Chile el
monto de las transferencias se calcula en función in-versa
al ingreso municipal por habitante.
caso ya no se trataría de transferencias territoriales condicionadas
sino de transferencias sociales operadas por los gobiernos
subnacionales. Dicho autor no aclara cómo se estimularía la auto-nomía
local.

CUADRO 4
América Latina: Criterios de distribución de las
transferencias territoriales básicas
Países / Brasil Brasil México Bolivia Colombia Chile
Criterios (estados) (municipios) (estados) (municipios) (de propósito general) (municipios)
Territorio 85% a regiones 10% a capitales 9% en partes
norte, noreste iguales
y centro oeste
Número de
habitantes 86,4% a mayores 45,17% 100% de recursos 40% 13,5%
de 156 000 hab. de coparticipación
13,6% a menores
de 156 000 hab.
Pobreza 100% proveniente 40% según nivel 27% según
de los recursos de necesidades propiedades
de alivio a la deuda básicas exentas
nacional externa insatisfechas
Esfuerzo propio 45,17% según 10% según 31,5% según
(directa o incremento de incremento de menor ingreso
inversamente) ingresos propios ingresos propios fiscal por
9,66% inverso a recursos habitante
coparticipados
por habitante
Eficiencia administrativa 10% 5%
Previsión de emergencias 5%
Fuente: Elaboración propia, a partir de la legislación de cada país.
4. Condicionamientos al gasto
En el cuadro 5 se presenta una síntesis de los condi-cionamientos
al uso de las transferencias básicas en
cada país analizado. Ni en Argentina ni en México
existen condicionamientos al uso de transferencias
básicas.
En Brasil, la Ley de Responsabilidad Fiscal
aprobada en el año 2000 (República Federal de Bra-sil,
2000) estableció que los estados y municipios
deben gastar en personal como máximo un 50%, y
el gobierno federal hasta un 60%. Por otro lado,
según la Constitución de 1988 al menos un 25% del
gasto de los estados y municipios debe destinarse a
educación.
Brasil cuenta con una política persistente de re-ducción
de las diferencias territoriales en los niveles
de prestación de los servicios sociales. Con esta fina-lidad,
desde 1988 los servicios de salud son financia-dos
compensatoriamente a través del Sistema Único de
Salud y en el 2000, mediante una enmienda constitu-cional,
se decidió incrementar gradualmente las trans-
ferencias y los condicionamientos al gasto en benefi-cio
de este sector. Por otro lado, con el fin de reducir
las diferencias territoriales en los servicios de educa-ción
escolar, en 1996 se conformó el Fondo de Man-tenimiento
y Desarrollo de la Enseñanza Fundamen-tal
y de Valorización del Magisterio (FUNDEF), finan-ciado
principalmente por una coparticipación del 15%
del Fondo de Participación de los Estados, del Fon-do
de Participación de los Municipios, del ICMS y de
la Agencia de Promoción de Exportaciones (APEX), y
destinado a garantizar un mínimo de gasto público por
alumno.
En general, los países unitarios muestran mayor
condicionalidad en sus transferencias básicas cuanto
mayor sea la magnitud de ellas. En Colombia las trans-ferencias
"de propósito general" deben ser gastadas en
un 51% en sectores definidos por el nivel central (41%
en agua potable y alcantarillado). En Bolivia, si bien
aparecen menos condicionamientos para las transferen-cias
básicas, en la mayoría de los municipios éstas son
utilizadas como aportes locales para acceder a recur-sos
provenientes del Fondo de Desarrollo Regional

(crédito) y el Fondo de Inversión Productiva y Social
(transferencias), los cuales son asignados centralmente.23
En Chile, por último, las transferencias básicas
(provenientes del propio nivel municipal) son de libre
disponibilidad pero, por ser exiguas, en la mayoría de
los casos son utilizadas casi exclusivamente en gastos
de funcionamiento (incluidos los generados por la ope-ración
del sistema de transferencias sociales) y en la
prestación de algunos servicios como el de recolección
y disposición de basura; los municipios dependen para
la inversión de diversas fuentes, siendo la más impor-tante
el Fondo de Desarrollo Regional, donde se suele
requerir el aporte local y las transferencias son decidi-das,
proyecto por proyecto, en el nivel intermedio.24
5. Visión de conjunto sobre los sistemas de
transferencias
Aplicando el marco analítico diseñado en la primera
parte de esta sección (véase el cuadro 1), el gráfico 3
clasifica los diferentes sistemas de transferencias ana-lizados
y muestra esquemáticamente sus característi-cas
y evolución. Este gráfico permite apreciar que
—salvo el Sistema de Participaciones de México y en
forma incipiente el de Colombia—25 en América La-tina
los sistemas de transferencias básicas adoptados
no contribuyen a estimular que el gasto dependa de los
aportes locales. Entonces, al no contar con este meca-nismo
automático de control, se está tendiendo a au-mentar
los mecanismos de control administrativo,
como se hace regularmente en los programas financia-dos
con transferencias asignadas. Y en todo caso se
Fuente: Elaboración propia, a partir de legislación de cada país.
a Límite al gasto, no sólo a las transferencias.
Ninguno a) Máximo 50%
para personal a
b) 25% para
educación a
c) 12% (estados) y
15% (municipios)
para salud a
20% para
municipios
50% para inversión
20% para municipios
Recursos de la
coparticipación:
i) Máximo 25% para
funcionamiento
ii) 7,5% para salud
iii) Elaboración
participativa de
planes municipales
Recursos provenientes
del alivio a la deuda
nacional externa:
i) 10% para salud,
20% para
educación
ii) Cumplimiento de
metas
41%: saneamiento
7%: deporte
3%: cultura
Ninguno
Argentina Brasil México Venezuela Bolivia Colombia Chile
CUADRO 5
América Latina (siete países): Condicionamientos al uso de
las transferencias territoriales básicas
23 Aunque no está incluido entre los países estudiados, se hace in-dispensable
mencionar el caso de Guatemala, donde recientemente
se estableció que los recursos provenientes del Programa de Desa-rrollo
Integral Municipal serán distribuidos a municipios y manco-munidades
de municipios "en proporción directa de sus respectivos
aportes locales relativos a sus respectivos niveles de pobreza y a su
densidad demográfica, y en los que se compatibilizará tanto la re-caudación
de los impuestos locales como la valorización de los
aportes que los ciudadanos realicen en trabajo, especie o dinero
para la provisión de bienes públicos" (Guatemala, 2002).
24 En la atención primaria de salud y educación escolar en Chile, y
la atención de salud y educación escolar en Bolivia, se ha descen-tralizado
hacia los municipios —en principio políticamente— la
provisión de infraestructura, equipamiento y personal de apoyo, pero
solo operativamente la de personal especializado (tanto el régimen
de este personal como su financiamiento son decididos a nivel na-cional).
Lo particular de Chile es que el financiamiento del perso-nal
especializado se hace efectivo, en el caso de la educación, a
través de subvenciones a escuelas municipalizadas y privadas se-gún
el número de alumnos que asisten y, en el de la salud, median-te
subsidios a la demanda asignados a través de un sistema de eva-luación
de beneficiarios a cargo de las municipalidades. Colombia
ha adoptado lo fundamental de este sistema, pero aplicado al costo
total de los servicios.
25 Y el Programa de Desarrollo Integral Municipal de Guatemala.

GRÁFICO 3
América Latina (seis países): Sistemas de transferencias
Fuente: Elaboración propia.
Brasil
Vinculación
con esfuerzo
local
Autonomía de
gasto
México
(Ramo 28)
Fondos de
Cofinanciamiento
Brasil
+
-Colombia Bolivia
Financiamiento Directo de
Servicios Sociales: Colombia,
Chile, (Brasil, México)...
Argentina
2 1
3 4
Bolivia +
-
Colombia
Chile
Básicas
Asignadas
Argentina
puede observar una clara tendencia a abandonar el
cuadrante de descentralización política del gasto, in-cluidos
Chile y Bolivia bajo la modalidad menciona-da
en el párrafo precedente (situación esta última re-presentada
en el gráfico por las flechas gruesas).
El sistema mexicano, a su vez, si bien estimula
la eficiencia fiscal, no estaría entregando resultados
similares en términos de equidad: el hecho de que las
transferencias sean proporcionales a los incrementos de
las recaudaciones puede estar actuando como multipli-cador
de disparidades, ya que los gobiernos que dis-ponen
de menos recursos estarían en inferioridad de
condiciones hasta para invertir en la mejora de sus
procedimientos de recaudación.26 Además, el sistema
mexicano está orientado hacia los estados y, solo a
través de ellos, hacia los municipios. Finalmente, los
montos de estas transferencias de libre disponibilidad
son todavía notablemente inferiores a los de las trans-
ferencias asignadas, lo que deja un amplio espacio para
mejorar este sistema e incluso generar uno similar
orientado a los municipios, manteniendo el mecanis-mo
fundamental de eficiencia en que se basa.
La explicación de fondo de esta situación sería
—según ya se afirmó en otras oportunidades— que en
el contexto político en que se iniciaron los procesos no
se hizo la necesaria diferencia entre distribución terri-torial
y distribución social, dirigida esta última a ga-rantizar
a toda la población determinados niveles de
acceso. Sin embargo, hacer dicha diferenciación, más
difícil en el caso de los países federales, es precisamen-te
la tendencia actual en toda la región. Así se puede
apreciar en el caso de Brasil y con mayor facilidad en
el de Chile; pero donde la diferenciación ha sido más
nítida es en Colombia, como ya se ha mencionado.
Hasta ahora los procesos de descentralización se
han orientado principalmente a la implementación de
políticas sociales. Incluso las condiciones impuestas a
las transferencias de propósito múltiple en el nuevo
sistema colombiano muestran este sesgo. Pero ¿qué
hacer cuando incrementar la autonomía local es deci-sivo
para aumentar la competitividad económica e in-corporar
en este cometido a pequeños y medianos
productores, para que así puedan aumentar sus ingre-sos?
Y ¿cómo hacer para brindar igualdad de oportuni-dades
a todas las localidades?
26 En la Unión Europea también las transferencias territoriales son
subsidiarias respecto a decisiones que incluyen los respectivos apor-tes
locales (de niveles intermedios y/o municipales) y nacionales.
Sin embargo, a diferencia del caso mexicano, tales transferencias
están destinadas exclusivamente a regiones y localidades cuyo PIB
por habitante es inferior a la media europea, en principio de manera
proporcional a esa diferencia. Actualmente se destinan en un 41%
a infraestructura y en un 34% a apoyo al desarrollo productivo.

IV
Algunos lineamientos
Los sistemas de transferencias adoptados en la mayo-ría
de los países de la región estarían induciendo com-binaciones
variables de descentralización política y de
descentralización meramente operativa de las decisio-nes
de los gobiernos centrales. Ambos tipos de descen-tralización
son convenientes, según las características de
las distintas demandas de bienes públicos cuya provi-sión
se descentraliza, pero por lo general los sistemas
de transferencias estarían haciendo que, en la práctica,
el límite entre ambos tipos de descentralización depen-da,
no de las características de la demanda de los bie-nes,
sino de la capacidad de cada circunscripción para
generar sus propios recursos. Esto lleva a que el dere-cho
de todo ciudadano a proveerse de bienes públicos
locales dependa de cuán rica sea la jurisdicción en la
que habita: cuanto más pobre, menor la autonomía.
Salvo en Brasil, una gran mayoría de latinoame-ricanos
tiene muy poca autonomía para decidir, hacer
ejecutar y controlar la ejecución de estrategias de de-sarrollo
local, y además tal autonomía tiende a dismi-nuir.
No solo la participación del gasto municipal en
el gasto público es todavía relativamente reducida y por
lo general depende ampliamente de transferencias te-rritoriales,
sino que tales transferencias tienden a estar
cada vez más condicionadas. La autonomía local de-pende
cada vez más, en cada caso, de la capacidad para
generar ingresos propios —específicamente, de perci-bir
impuestos—, capacidad que en América Latina se
distribuye de manera extremadamente desigual, ya que
la generación de valor agregado se concentra en un
reducido número de localidades. Todo ello configura
un panorama de creciente inequidad en el derecho ciu-dadano
a proveerse de bienes públicos locales.
Los sistemas de transferencias vigentes en la re-gión
son inadecuados no solamente en términos de
equidad, sino también en lo que se refiere a eficien-cia.
Incluso dentro de los escasos márgenes de auto-nomía
que ellos determinan, tienden a divorciar las
decisiones sobre gasto de aquellas sobre la generación
de ingresos locales (y esto ocurre también en Brasil,
siendo la única excepción el Sistema de Participacio-nes
de México). Impiden así el proceso de revelación
de las preferencias geográficamente diferenciadas,
condición esencial para que la descentralización con-tribuya
a la eficiencia.
Los sistemas de transferencias no vinculadas con
los esfuerzos fiscales locales son sin duda necesarios,
particularmente en el caso de los servicios sociales.
Pero en América Latina el problema esencial de dise-ño
residiría en que, con el afán de "devolver" a los
gobiernos locales las funciones que antes ejercían, con
frecuencia se ha dado un tratamiento similar al finan-ciamiento
de servicios como educación y salud —en
los cuales el Estado debe garantizar a todas las perso-nas,
cualquiera sea su lugar de residencia) igual nivel
de satisfacción—, y a la provisión de bienes estricta-mente
locales, como los servicios de infraestructura
básica, cuya demanda está claramente diferenciada por
factores físicos. En el primer caso, la autonomía de los
gobiernos locales debería limitarse a la definición de
aspectos cualitativos y, en lo que se refiere a financia-miento,
estos gobiernos deberían comportarse primor-dialmente
como agentes de un sistema nacional de
redistribución social. En el segundo caso —servicios de
infraestructura básica— sí sería muy conveniente trans-ferir
todo el proceso de provisión, incluidas las deci-siones
sobre financiamiento, al nivel subnacional cuya
jurisdicción territorial mejor corresponda a caracterís-ticas
comunes de la demanda de cada bien público.
Habría que diferenciar claramente, como se hizo
en Colombia, entre transferencias sociales, orientadas
a garantizar igualdad de oportunidades a los individuos,
y transferencias propiamente territoriales, cuya finali-dad
sería garantizar igualdad de oportunidades a las
colectividades subnacionales en términos de bienes de
consumo común, entre los cuales, desde el punto de
vista financiero, la mayor cuantía correspondería a
servicios de infraestructura básica.27 Para conciliar
equidad con eficiencia, en este segundo caso las trans-ferencias
deberían ser de libre disponibilidad, pero
proporcionales a los esfuerzos fiscales relativos de cada
colectividad territorial.
Esta transformación en el sistema de transferen-cias
territoriales podría estar acompañada de cambios
27 Un determinado consumo de agua potable debería formar parte
de la canasta social. Según lo propusimos en otra oportunidad, los
subsidios a este consumo se sumarían al flujo de ingresos con que
las comunidades locales podrían contar para proveerse de agua
potable y alcantarillado (Finot, 1999).

en los procesos locales de decisión, orientados a incen-tivar
la revelación efectiva de preferencias, es decir, a
propiciar una efectiva participación de los ciudadanos
en decisiones no sólo sobre "de qué" y "cuánto" pro-veerse,
sino también sobre "con qué parte de su ingre-so"
contribuirán a esa provisión. Los sistemas de de-cisión
y los de representación y participación deberían
adecuarse a este propósito.
El actual sistema de elección para conformar los
cuerpos de representantes en el nivel municipal —de
representación proporcional— no sería el más adecua-do
para una mejor expresión de las preferencias ciu-dadanas
locales: las preferencias representadas a tra-vés
de este sistema fácilmente pueden corresponder
más a las de quienes ponen a los candidatos en su lis-ta
que a las de los ciudadanos supuestamente represen-tados.
Cabría esperar que ocurriría lo contrario si se
adoptara un sistema de representación territorial, con
la obligación de los representantes de recoger informa-ción
de sus representados y, a su vez, informar a su
respectivo distrito electoral, bajo pena de revocatoria
de mandato. Esta transformación debería ir acompaña-da
de la instauración de sistemas de información (de
base y de gestión) fáciles de comprender, y de políti-cas
de participación y representación social orientadas
a igualar la capacidad de influencia de los ciudadanos.
Además, y a fin de establecer a quién competen las
responsabilidades de control del gasto, tanto en los
presupuestos como en la contabilidad se debería dis-tinguir
con claridad entre lo que corresponde a deci-siones
autónomas de las colectividades locales y lo que
las administraciones ejecutan en calidad de agentes de
los gobiernos centrales.
Para que los ciudadanos así representados pudie-ran
decidir sobre la parte de su ingreso que destinarán
a proveerse de bienes públicos locales en función de
los beneficios que distintas alternativas de provisión les
generarían, sería imprescindible —según vengo propo-niendo
desde 1996— aumentar sus potestades para
"autoimponerse", específicamente, para decidir sobre
alícuotas de los impuestos locales que gravan directa-mente
sus propiedades y sus ingresos,28 e incorporar a
los aportes locales aquellos que los ciudadanos suelen
efectuar, a través de sus organizaciones, en trabajo,
especie o dinero para la generación de bienes públi-cos.
29
Las transferencias territoriales, entonces, tendrían
un carácter subsidiario respecto a estas decisiones lo-cales.
Pero, a fin de velar por la estabilidad, correspon-dería
a la autoridad nacional definir periódicamente los
factores por los que los esfuerzos fiscales subnaciona-les
serían multiplicados (a fin de determinar el monto
de estas transferencias territoriales).
Dentro de este marco institucional, restaría por re-solver
un asunto crucial: ¿hacia qué nivel conviene
descentralizar la provisión de cada bien público local?
Es evidente que cuanta mayor correspondencia exista
entre el ámbito de demanda de cada bien público lo-cal
y el de las respectivas decisiones políticas sobre
asignación, más eficientes serán tales decisiones. Por
un lado, habría que descentralizar las decisiones sobre
provisión (y financiamiento) de bienes locales hasta los
niveles más próximos al ciudadano (submunicipales)
y, por otro, inducir, a través del nuevo sistema de trans-ferencias,
el asociativismo territorial en función de los
distintos ámbitos de demanda (Finot, 2003).
En el caso de bienes públicos relacionados con el
hábitat, muchas decisiones podrían ser adoptadas en
niveles submunicipales. Para lo que se refiere a desa-rrollo
productivo, con frecuencia la circunscripción
municipal resulta insuficiente. Entonces, a fin de esti-mular
el desarrollo económico local bajo condiciones
de eficiencia y equidad, tanto en los países unitarios
como en los federales se debería incentivar, a través
de sistemas de transferencias territoriales como el pro-puesto
(de libre disponibilidad pero proporcionales a
los respectivos aportes relativos), la formación de con-sorcios
municipales configurados en función de facto-res
físicos, biológicos, culturales y/o económicos co-munes
(pero diferentes al resto).
Esta forma de organización territorial –se espera–
correspondería mejor a diferenciaciones geográficas de
demandas de bienes públicos como la planificación del
uso del suelo, la organización de la provisión de ser-vicios
y la provisión de servicios de infraestructura
básica, y tendría la ventaja adicional de generar eco-nomías
de escala, no sólo para crear condiciones pro-picias
al desarrollo local/regional sino también para
administrar mejor la provisión de servicios sociales y
de subsidios. A fin de facilitar estas funciones, tales
consorcios deberían ser de carácter público pero tem- 28 Lo que no implica descentralizar el proceso de cobranza de im-puestos.
En muchos casos resulta preferible un sistema único de
recaudación de impuestos (al servicio de todos los niveles). Tam-bién
parece conveniente, a fin de reducir riesgos morales, externalizar
el avalúo de las propiedades inmuebles que sirven de base para
calcular los impuestos sobre la propiedad.
29 Como actualmente se contempla en el Reglamento de la Ley
general de descentralización de Guatemala.

poral, esto último para que las circunscripciones pue-dan
ir adecuándose según la evolución histórica de la
configuración geográfica de la demanda.30
A través de un sistema de transferencias territo-riales
como el planteado podría inducirse que en cada
una de estas regiones, a través de procesos de
concertación público-social-privada y entre los distin-tos
niveles del Estado, fueran elaboradas estrategias de
desarrollo local/regional en las cuales se comprome-tiesen
aportes locales. Estas estrategias servirían de
base para definiciones sobre uso del suelo y para una
programación presupuestaria plurianual de la provisión
de servicios de infraestructura y de servicios avanza-dos.
Los niveles supralocales tendrían a su cargo com-plementar
estas decisiones con la provisión de tales ser-
vicios en sus respectivos ámbitos, y con políticas am-bientales,
de desarrollo productivo y de apoyo a la pe-queña
y mediana empresa.
Estos lineamientos responden primordialmente al
propósito de brindar algunos elementos para avanzar
con eficiencia hacia una igualdad de oportunidades para
las colectividades locales, y crear condiciones para el de-sarrollo
local/regional en función de las necesidades
actuales de desarrollo económico. Pero es evidente que,
en la medida en que los ciudadanos estén mejor repre-sentados
y puedan participar efectivamente en las deci-siones
sobre sus aportes, el hecho de profundizar una
descentralización como la que el desarrollo local re-quiere
contribuirá también a reducir la corrupción,
desarrollar ciudadanía y ampliar la inclusión social.
30 Coincidiendo con nuestra propuesta, el Congreso de Brasil acaba
de aprobar una ley por la que se declara organizaciones públicas a
todos los consorcios inter-territoriales, con la duración que acuer-den
las partes que se asocian.
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AMERICA LATINA DESCENTRALIZACION

2006-03-30T15:42:00.000-03:00

DESCENTRALIZACION Y PARTICIPACION EN AMERICA LATINA:UNA MIRADA DESDE LA ECONOMIA
•IVAN FINOT

Iván Finot
Dirección de Gestión Local
y Regional
Instituto Latinoamericano
y del Caribe
de Planificación Económica
y Social (ILPES)/
Comisión Económica
para América Latina
y el Caribe (CEPAL)
ifinot@eclac.cl
D I C I E M B R E 2 0 02
Descentralización y
participación en América
Latina:Una mirada
desde la economía
Para que la descentralización política favorezca la eficiencia
se requeriría que el gasto local estuviera vinculado con los
respectivos esfuerzos fiscales,y que los procesos (locales)a
través de los cuales se adoptan decisiones sobre provisión de
bienes públicos fueran al menos tan democráticos como los
centrales.En América Latina pocas veces se cumplen esas
condiciones básicas.Esto se debería principalmente a que los
procesos de descentralización se han orientado sobre todo al
cumplimiento de objetivos sociales.Hoy,sin embargo,sería
imperativo acrecentar la autonomía de los ámbitos subna-
cionales para potenciar la competitividad económica.En este
artículo se analiza cómo podría lograrse este nuevo objetivo
sin descartar y más bien creando sinergias respecto a otros,
tales como estimular la participación ciudadana,reducir ine-
quidades sociales y territoriales,y hacer más eficiente el apa-
rato estatal —incluido el ámbito fiscal —para lograr estos
objetivos estratégicos.

DESCENTRALIZACION Y PARTICIPACION EN AMERICA LATINA:UNA MIRADA DESDE LA ECONOMIA •IVAN FINOT
Introducción
Así como hasta la crisis de la deuda la tendencia pre-
dominante en América Latina era centralizar en los go-
biernos nacionales tanto las decisiones políticas como
las económicas,con la democratización y el ajuste que
la crisis requirió,en los años 80 se inició una tenden-
cia histórica a traspasar parte de la provisión de bie-
nes públicos hacia procesos democráticos
subnacionales (descentralización política)y a transfe-
rir procesos de producción de los bienes provistos
públicamente a la competencia económica (descentra-
lización económica).1
De la descentralización política se esperaba que
contribuyera en forma decisiva a suscitar una partici-
pación constructiva,a aumentar la eficiencia de la
gestión pública y a lograr una mayor equidad territo-
rial y social.Sin embargo,después de más de diez años
de iniciados los procesos más antiguos de la región,
los avances en participación son dispares,aún no se
observan resultados concluyentes en cuanto a eficien-
cia y el ingreso geográfico bruto se sigue concentran-
do en algunos territorios.Se ha logrado aumentar la
cobertura de servicios sociales pero en muchos casos
se acentúan las diferencias interterritoriales.Los siste-
mas de transferencias adoptados no propician la efi-
ciencia fiscal (Finot,1996)y el excesivo endeudamien-
to de los gobiernos subnacionales habría generado
desequilibrios macroeconómicos (CEPAL,1998).Así
como inicialmente la descentralización concitó gran-
des esperanzas,contemporáneamente ha surgido una
desconfianza sobre su efectividad,lo que puede llegar
a comprometer avances del proceso democratizador
que sólo pueden ser viabilizados a través de la descen-
tralización política.Se hace indispensable entonces
indagar por qué no se están logrando plenamente los
objetivos de la descentralización,a fin de poder dis-
cernir algunos lineamientos que permitan superar los
problemas y poder reimpulsar los procesos.
El ILPES se impuso esta tarea por mandato de sus
gobiernos miembros.Sin desconocer que los procesos
de descentralización son,en esencia,políticos,se rea-
lizó un análisis económico 2 de aquellos que fueron em-
prendidos en la región durante el decenio de 1980,a
fin de proporcionar elementos de reflexión desde este
punto de vista,algunos de cuyos resultados fueron
presentados en la X Reunión de Ministros y Jefes de
Planificación (ILPES,1998).En aquella oportunidad ya
se señalaba la conveniencia de diferenciar entre aque-
llas funciones que los gobiernos subnacionales reali-
zan como cabezas de autonomías y aquellas otras que
efectúan como agentes de los respectivos gobiernos
centrales,lo que conduciría a una transformación de
los actuales sistemas de transferencias.En el presente
artículo,elaborado a partir de aquellos avances y de
otros trabajos del autor —principalmente Finot,1996
y 2001 —,se profundiza el marco conceptual en que
se basan esas propuestas (el "federalismo fiscal "),3 se
focaliza en los problemas que dicho marco permite
detectar y se avanza en las modificaciones que sería
necesario realizar en los procesos de descentralización,
no sólo para alcanzar los objetivos ya trazados en con-
diciones de sostenibilidad financiera,sino en función
de uno nuevo:hacer más competitivas a las economías
de la región.
1.Las condiciones de eficiencia
a)Dos tipos de asignación
Existe consenso en que,de las tres funciones eco-
nómicas fundamentales del Estado (estabilización,dis-
Este artículo fue elaborado,en una versión inicial,al calor de
una presentación y una estimulante discusión,en varias sesiones,
con todos los profesionales del ILPES.El autor agradece a sus cole-
gas por el interés,los cuestionamientos y los aportes brindados en
aquella oportunidad,y también al juez anónimo que leyó este tra-
bajo en una versión anterior como requisito previo para que fuera
publicado,cuyas observaciones y sugerencias fueron muy valiosas
para mejorarlo.
1 Ver la justificación de esta diferenciación en el marco conceptual
que se desarrolla como primer punto de este trabajo.
2 Principalmente a partir de la información generada por un proyecto
regional CEPAL/GTZ sobre Descentralización Fiscal,ejecutado entre 1994
y 1997,cuya coordinación estuvo a cargo de Gabriel Aghón (†).
3 Así se denomina en la literatura a la teoría económica de la des-
centralización,cuyos primeros elementos pueden ser encontrados
en Ostrom,Tiebout y Warren (1961).Oates (1977),quien acuñó el
término de "federalismo fiscal ",lamenta en un artículo relativa-
mente reciente (Oates,1999)no haber denominado a esta rama
especializada "teoría de la descentralización ".En efecto,el término
"federalismo "ha contribuido a circunscribir estos valiosos análisis
a los casos de los países federales,cuando resultan de especial uti-
lidad si se aplican al análisis de la descentralización hasta niveles
muy próximos al ciudadano.

tribución y asignación),la que conviene descentralizar
es esta última.La función de asignación se refiere
principalmente a decisiones sobre provisión de bienes
públicos:qué bienes,cuánto de cada uno de ellos y con
qué parte del ingreso —actual y futuro —proveerlos
públicamente.Sin embargo estas determinaciones,que
se adoptan principalmente a través de la aprobación de
presupuestos,también incluyen decisiones sobre qué
se comprará y qué se producirá directamente,y,en lo
que se refiere a esto último,con qué combinación de
factores e insumos se lo hará,es decir,cómo produ-
cir.Las decisiones políticas sobre asignación se refie-
ren entonces a dos tipos de asignación:una sobre pro-
visión ,donde se define principalmente qué y con qué
recursos se proveerá,y otra sobre producción ,en que
se decide cómo se producirá aquello que se proveerá.
b)Asignación y eficiencia
La provisión de bienes públicos 4 corresponde,por
definición,a soluciones cooperativas 5 y se realiza a
través de procesos democráticos que,para servir como
mecanismos eficientes de revelación de preferencias,
deben vincular el gasto con los aportes para financiarlo
(Musgrave y Musgrave,1992).Como toda solución
cooperativa,una provisión pública no corresponde a
ninguna preferencia individual sino,en el mejor de los
casos,a una suma de preferencias ciudadanas (Sa-
muelson,1954),pero se justifica cuando a través de
ella la comunidad en su conjunto está mejor que si no
hubiera tal solución.La demanda de bienes públicos
varía según el ámbito de consumo de cada uno de ellos:
desde aquellos casos en que trasciende las fronteras
nacionales —como lo serían los generados por proce-
sos de integración o,incluso,bienes públicos globales,
tales como los tribunales internacionales para juzgar
crímenes de guerra —hasta aquellos otros que son
provistos para ser utilizados principalmente por peque-
ñas comunidades rurales o urbanas.Entonces,siguien-
do el razonamiento del teorema de la descentralización
(Oates,1977),la provisión de bienes públicos será
tanto más eficiente cuanto mejor se adecue a la deman-
da —territorialmente diferenciada — de dichos bienes..6
Esta diferenciación se expresa efectivamente cuando
los ciudadanos deciden sobre la parte de su ingreso que
están dispuestos a entregar para financiar distintas
soluciones correspondientes a diferentes ámbitos.
Para adecuar mejor la provisión de bienes públi-
cos a las diversas preferencias ciudadanas sería con-
veniente entonces que,una vez definido qué será pro-
visto privativamente por el nivel nacional (las preferen-
cias nacionales),se aproximara el aparato estatal lo más
posible al ciudadano,se definieran varios niveles de
decisión sobre provisión y que ésta se distribuyera entre
esos niveles por exclusión,como un proceso de abajo
hacia arriba.Se debería,además,estimular la búsque-
da de soluciones cooperativas entre comunidades terri-
toriales de un mismo nivel,antes que recurrir a solu-
ciones centralizadas en el nivel superior.Este criterio
de eficiencia económica coincide con el principio po-
lítico de la subsidiariedad,lo que refleja el gran po-
tencial de la descentralización política para profundi-
zar la democratización.
En cuanto a cómo producir los bienes a proveer,
mientras en el caso de la provisión privada en compe-
tencia ésta obliga a los productores a buscar la combi-
nación de factores e insumos que les implique un me-
nor costo,la provisión de bienes públicos es básica-
mente monopólica;7 además,los costos originados en
ineficiencias no suelen tener consecuencias económi-
cas automáticas sobre quienes deciden y ejecutan di-
cha provisión,lo que elimina los incentivos económi-
cos para que tales combinaciones sean eficientes.Al
contrario,en ausencia de un control eficaz del gasto
por parte de quienes lo pagan —lo cual a su vez tam-
bién tiene un costo — los intereses particulares pueden
obrar más bien en el sentido opuesto:los riesgos de
ineficiencia en la asignación pública se hacen eviden-
tes sobre todo en los casos de corrupción política,prin-
cipalmente en la adquisición de equipos e infraestruc-
tura inadecuados y/o sobrevalorados,y en la práctica
del clientelismo.8
Es por eso que tanto las decisiones sobre provisión
de bienes públicos como aquellas otras que se refieren
a su producción y,entre estas últimas,particularmente
aquellas que se refieren a la producción directa,impli-
can riesgos para la eficiencia.Se suele denominar
"ineficiencia asignativa "a la suma de las diferencias
entre lo que cada ciudadano desearía obtener a cambio
4 Bienes públicos:en principio,normas,servicios y bienes econó-
micos provistos por las organizaciones del Estado,de cuyo consu-
mo ningún ciudadano puede ser excluido.
5 Opción por la solución pública o colectiva (public choice),por opo-
sición a privada o individual .Sobre este enfoque,véase Mueller (1984).
6 Básicamente,porque los consumidores pueden "votar con los pies ",
según lo expresara Tiebout (1956),en busca del territorio que mejor
responda a sus preferencias de bienes públicos,lo que introduce la
competencia entre territorios (incluidos países).
7 Según analiza Kurer (1993).
8 En el presente trabajo se utiliza el término "local "como antónimo
de "central ".

de la parte de su ingreso que entrega para la provisión
de bienes públicos,y lo que efectivamente recibe;e
"ineficiencia productiva "a la diferencia,en términos
de beneficio/costo,entre lo que se produciría con asig-
naciones de factores inducidas por la competencia
económica y lo que efectivamente se produce a través
de combinaciones de factores e insumos decididas a
través de procedimientos político-administrativos.La
ineficiencia técnica,al aumentar los costos,incrementa
la ineficiencia asignativa.
c)La descentralización como solución
Desde el punto de vista económico,la descentra-
lización es básicamente una reforma de la gestión
pública dirigida a reducir ineficiencias en los procesos
de asignación.Ella puede asumir dos formas funda-
mentales:i)descentralización política,que sería trans-
ferir la provisión de algunos bienes públicos a proce-
sos democráticos locales,9 y ii)descentralización eco-
nómica,que consistiría en transferir o exponer las
decisiones sobre combinación de factores e insumos a
la competencia económica.10
La descentralización política disminuiría la
ineficiencia asignativa al adecuar la provisión de bie-
nes públicos a preferencias geográficamente diferen-
ciadas,reducir la complejidad de lo que se decide a
través de procesos político-administrativos y facilitar
la transparencia,la representación y la participación
ciudadana;la descentralización económica,a su vez,
mitigaría la ineficiencia técnica al introducir mecanis-
mos de mercado en los procesos productivos,pero
también contribuiría a aumentar la eficiencia asigna-
tiva,si reduce costos y disminuye el número de asun-
tos que deben ser objeto de decisiones político-admi-
nistrativas.La descentralización política se vincula
directamente con una mayor gobernancia democráti-
ca;11 la descentralización económica,con una regula-
ción que permita lograr un funcionamiento socialmente
provechoso de los cuasimercados que conforma.12
De lo planteado anteriormente se desprende que
para que la descentralización política contribuya a la
eficiencia es necesario transferir poder de decisión no
sólo sobre gasto local sino también sobre el aporte
ciudadano para financiar dicho gasto.La generación de
ingresos públicos se puede visualizar como contribu-
ciones que los ciudadanos realizan a los distintos ni-
veles de organizaciones territoriales del Estado a que
pertenecen,niveles que,a su vez,atienden a distintos
ámbitos de demanda.13 Para facilitar las decisiones so-
bre estos aportes,cada nivel debería contar con sus
propias bases impositivas y poder modificar las respec-
tivas tasas,a fin de que los ciudadanos,y sus repre-
sentantes en cada nivel,puedan votar por soluciones
alternativas con diferentes costos.
Tanto en el caso de la descentralización política
como en el de la descentralización económica,el cri-
terio básico para transferir decisiones de asignación es
que los procesos descentralizados sean más eficientes
que los centralizados.La condición,necesaria pero no
suficiente,para el primer caso,es que la demanda esté
territorialmente diferenciada —según ya se mencio-
nó —y para el segundo,que sea posible la producción
privada en competencia;pero la conditio sine qua non
para que la descentralización —política o económica —
induzca la eficiencia es que aumente la participación
en los mecanismos de asignación:ciudadana,cuando
se descentraliza la provisión;económica,si se descen-
traliza la producción.14
9 En Finot (2001)se analiza la evolución del concepto de descen-
tralización en la región.El de "descentralización económica "que
aquí se define ha sido desarrollado a partir del de Von Haldenwang
(1990),que incluye tanto la privatización como la "desregulación ",
entendida esta última como la apertura de la producción a organi-
zaciones no estatales,con y sin fines de lucro.Sin embargo,lo
esencial de la descentralización económica sería esta última y no el
cambio de propiedad,a que se refiere la privatización.Las princi-
pales formas de descentralización económica serían:compra de
insumos (incluida la tercerización),concesión (transferencia de la
producción de servicios manteniendo la propiedad de los activos)y
convenio para provisión de bienes finales.En este último caso es-
tarían las organizaciones privadas sin fines de lucro dedicadas a
actividades científicas y a la producción de servicios de salud,con-
sideradas por Bresser-Pereira (1998)como el "sector público no
estatal ",particularmente cuando son financiadas total o parcialmente
con recursos públicos.
10 Gobernancia democrática:capacidad de una sociedad de gober-
narse a sí misma (Espíndola,1998).
11 Cuasimercados:la demanda se define políticamente mientras la
producción se genera a través de la competencia económica.Por lo
demás,mejorar el funcionamiento de la competencia económica
hace parte del desarrollo de la gobernancia democrática.
12 Por tanto no sería adecuado afirmar,como se hace a veces,que
un territorio genera la suma total de impuestos que sus ciudadanos
pagan:estos últimos están contribuyendo a distintos ámbitos de
soluciones cooperativas.
13 Para algunos autores (Palma,1985)el concepto de participación
sólo debería referirse a los casos en que los participantes pueden
influir efectivamente en las decisiones y por este motivo descartan
la participación en el mercado.Esta afirmación,que es efectiva en
lo que se refiere a provisión,no lo sería en cuanto a producción,ya
que en este caso un ciudadano podría ejercer tanta o mayor influen-
cia escogiendo entre productores alternativos que a través de una
decisión política.
14 Bienes colectivos:soluciones cooperativas generadas por organi-
zaciones sociales,de las que se excluye a los no miembros.Los
bienes que genera una organización social pueden ser bienes públi-
cos en la medida en que benefician a todos los habitantes de un
territorio —y en este sentido se denominó "bienes públicos "en

Por otro lado,lo esencial en los procesos de des-
centralización económica no sería la propiedad de los
establecimientos productores sino el que éstos estén so-
metidos a la competencia económica.Así como mu-
chas veces es conveniente privatizar,otras veces al
hacerlo se puede destruir valioso capital institucional
y social.Pero lo que sí sería importante para propiciar
la eficiencia sería abrir las actividades productivas que
no son exclusivas de las administraciones públicas a
la competencia económica,eso sí,bajo una adecuada
regulación.
d)Importancia de la participación ciudadana
Ya se ha mencionado que la descentralización
política es la transferencia de la provisión de algunos
bienes públicos cuya demanda está territorialmente
diferenciada —bienes locales —a procesos democrá-
ticos que correspondan a esa demanda.Para asegurar
eficiencia es imprescindible que las respectivas comu-
nidades subnacionales puedan escoger libremente de
qué bienes locales proveerse,en qué cuantía y con qué
parte de su ingreso.El sujeto de la descentralización
política,entonces,debería ser las comunidades
subnacionales,mientras que sus respectivos aparatos
gubernamentales no serían sino instrumentos para
adoptar y ejecutar esas decisiones.
Desde un punto de vista económico,aumentar la
participación democrática es mejorar el proceso de re-
velación de preferencias en las soluciones cooperativas.
Por ello,la condición fundamental para que la descen-
tralización política aumente la eficiencia en los proce-
sos de asignación para la provisión de bienes públicos,
sería que ella tendiera a igualar las oportunidades de
participación y la representación de los intereses de to-
dos los ciudadanos,en decisiones que afectan directa-
mente sus ingresos actuales y futuros.Pero es evidente
que,para que la participación democrática viabilice la
revelación de preferencias y genere estímulos para el
control social del gasto —y por tanto coadyuve a la
eficiencia —,ella debe referirse al proceso completo de
asignación,es decir,tanto al gasto como a los aportes
que realizarán los ciudadanos para sufragarlo.
La participación ciudadana —directa e indirecta
(Cunill,1991)—puede ser política,si se refiere a las
organizaciones territoriales del Estado integradas por
órganos electos y a los partidos políticos,o social,si se
orienta a organizaciones sociales (asociaciones),según
lo señalara Palma (1985).Pero estas últimas no sólo
son medios de representación frente a las organizacio-
nes del Estado sino además,y a veces principalmente,
son medios de gestión de soluciones cooperativas,que
a través de trabajo y aportes voluntarios con frecuencia
no sólo proveen bienes colectivos 15 sino también rea-
lizan importantes aportes a la provisión de bienes pú-
blicos 16 o generan significativas externalidades positi-
vas para el interés público.17 La gestión del Estado,
fundamentalmente a través de organizaciones territo-
riales de distinto nivel (nacional,intermedio,munici-
pal,submunicipal),debería ser subsidiaria respecto a
esta capacidad.Referirse sólo a "descentralizar el Es-
tado "puede llevar a la idea equívoca de que para lo-
grar los objetivos buscados basta descentralizar el apa-
rato estatal cuando,bajo el principio de subsidiariedad,
la descentralización de la gestión pública tendría que
alcanzar hasta hacer a ésta subsidiaria respecto a las
capacidades de las organizaciones sociales.Sin embar-
go,se debe tomar también en cuenta que todas ellas
se organizan en torno a intereses particulares,según lo
advierten Cunill (1991)y Bresser Pereira (1998),y una
función insustituible de las organizaciones territoria-
les del Estado es velar porque el interés general prime
sobre el particular,especialmente en lo que se refiere
a la asignación de recursos públicos.18
La participación ciudadana en el proceso de pro-
visión de bienes públicos y colectivos no sólo es un
objetivo social 19 y político fundamental,también es una
condición esencial para reducir ineficiencias.Ahora
bien:que los ciudadanos participen depende de que ellos
perciban que el beneficio de participar es superior a su
costo,y brindarles la oportunidad de participar en deci-
siones que afectan su ingreso actual y futuro podría
contribuir decisivamente a concitarla.Para alcanzar esa
condición es indispensable que la descentralización
política no sea una simple transferencia de poder des-
de un centro a otros,sino que consista esencialmente
trabajos anteriores a los generados por las organizaciones socia-
les —pero,como bien observa Bresser-Pereira (1998),si se pueden
excluir de su consumo a los no miembros de la organización que
los genera,no son públicos (el autor mencionado llama a estos bienes
"corporativos ").
15 Por ejemplo mejoramiento de vías y otros espacios públicos.
16 Por ejemplo forestación,deporte,actividades culturales,seguri-
dad ciudadana.
17 El apoyo estatal a estas organizaciones debe ser regulado en
función del aporte de éstas a la provisión de bienes públicos,de las
externalidades públicas que generan y de sus respectivos procesos
de decisión.Sobre este último aspecto:el apoyo estatal a una orga-
nización en particular debería estar condicionado a que funcione
democráticamente y ser directamente proporcional a la amplitud y
grado de participación que convocan.
18 Principalmente en materia de salud mental.
19 En este caso los gobiernos subnacionales actuarían como agentes
del nivel central,con las ventajas y desventajas que han sido ana-
lizadas por Heymann (1988).

en una reforma dirigida a inducir el involucramiento
ciudadano en soluciones cooperativas (públicas y co-
lectivas),siendo el límite de dicho involucramiento el
punto donde las ganancias en eficiencia son iguales al
costo económico de la participación.
Por otro lado,los procesos de descentralización
política tienen que estar acompañados de sistemas de
redistribución territorial dirigidos no solamente a re-
ducir disparidades "iniciales "sino también a amino-
rar aquellas que la misma descentralización suscita al
estimular la eficiencia.El problema está en encontrar
los mecanismos que permitan asegurar equidad sin
reducir los estímulos a la eficiencia.La forma de con-
seguir esto último sería que las transferencias del sis-
tema central fueran estrictamente subsidiarias respec-
to a las iniciativas y los aportes locales,pero ello po-
dría ser contraproducente en términos de equidad.Más
adelante se presenta una propuesta para conciliar am-
bos objetivos.
e)La descentralización operativa
La descentralización política se refiere a la pro-
visión de bienes locales pero,por otro lado,pueden
existir algunos bienes para los que,aunque las deci-
siones sobre qué,cuánto y con qué recursos proveer
sean adoptadas nacionalmente,resulte conveniente
operarlas localmente y muchas veces no a través de
administraciones desconcentradas sino de las adminis-
traciones de los gobiernos subnacionales.20 En estos
casos los gobiernos subnacionales —y sus administra-
ciones —ya no actúan como instrumentos de decisio-
nes locales sino de decisiones nacionales,y la descen-
tralización a que estos procesos dan lugar ya no sería
política sino solamente operativa.21 Mientras en el pri-
mer caso las decisiones y el financiamiento correspon-
den primordialmente a la comunidad local y por tanto
los gobiernos subnacionales deben responder de su
gestión,en primera instancia,a la comunidad que los
elige,en el segundo las decisiones se ejecutan por
cuenta del nivel superior —que también debería hacer-
se cargo del financiamiento —y en este caso corres-
ponde rendir cuentas en primera instancia a la comu-
nidad mandante,que es la de nivel superior,represen-
tada por su respectivo gobierno.22
2.La descentralización en América Latina
a)Los procesos
Según se mencionó en la introducción del presente
trabajo,históricamente en América Latina los proce-
sos de descentralización tanto política como económi-
ca aparecen como una contratendencia respecto a una
propensión,predominante anteriormente,a centralizar
decisiones políticas y económicas en los gobiernos
nacionales.Como una consecuencia de la crisis de la
deuda —que también podría ser caracterizada como
una "crisis del centralismo "—ahora se tiende a trans-
ferir funciones de provisión de bienes públicos hacia
gobiernos subnacionales,y de producción de bienes y
servicios provistos públicamente,hacia la competen-
cia económica.Se ha descentralizado hacia gobiernos
subnacionales principalmente funciones de provisión
de educación y salud y de infraestructura y servicios
básicos,y se tiende a descentralizar económicamente la
producción de infraestructura y servicios de transpor-
te,la de servicios básicos y,más recientemente,la de
seguros y servicios de salud.
Revisiones de los principales procesos de des-
centralización de la región (Finot,1999 y 2001),efec-
tuadas principalmente a partir de información y aná-
lisis generados por varios proyectos de la CEPAL,per-
miten concluir que aún no hay indicios significativos
de que ellos hubieran generado una tendencia gene-
ralizada a la participación ciudadana,e incrementos
importantes y persistentes en términos de eficiencia
pública y reducción de la corrupción.En lo que se
refiere a equidad,si bien la descentralización ha con-
tribuido a ampliar la cobertura de los servicios socia-
les,en muchos casos ella ha dado lugar también a
notables diferencias entre territorios en términos de
infraestructura y equipamiento para la prestación de
servicios sociales,e incluso en la calidad de estos
servicios.Ni la descentralización política ni los sis-
temas de redistribución territorial que la acompañan
han logrado reducir tendencias históricas a la concen-
tración territorial del ingreso.En cambio sí hay indi-
cios de que tales sistemas contribuyen a crear
desequilibrios presupuestarios.Como conclusión,se
puede afirmar que en América Latina la descentrali-
zación aún no ha generado,al menos no sostenible-
mente,los objetivos esperados.
20 En consecuencia,para que exista descentralización política no es
suficiente elegir gobiernos locales.Sólo la hay en la medida en que
se decida autónomamente la provisión de bienes locales.
21 Lo que no implica que en segunda instancia también deban res-
ponder a los ciudadanos de su comunidad local,ya que los ciuda-
danos en general son los destinatarios finales de todos los bienes
públicos.
22 Véase un análisis más detallado sobre gasto autónomo y sistemas
de transferencias en Finot (2001).

b)Por qué no se han logrado los resultados espe-
rados
La principal explicación de que aún no se haya
logrado los resultados esperados en materia de parti-
cipación y eficiencia —que según el marco conceptual
desarrollado en el punto anterior serían los objetivos
propios de la descentralización —estaría en que los
sistemas básicos de transferencias territoriales preva-
lecientes en la región por lo general no están orienta-
dos a apoyar procesos de provisión de bienes públicos
donde las decisiones descentralizadas sean adoptadas
autónomamente sobre la base del aporte local.La des-
centralización política,entendida como la capacidad de
las comunidades locales para proveerse de bienes pú-
blicos sobre la base de iniciativas y aportes propios,
aún es escasa en la región.Tales condiciones sólo se
dan en algunos territorios relativamente "ricos "—en
la medida en que no requieren de transferencias —y
en el caso de la infraestructura básica en México,donde
se cuenta con transferencias de libre disponibilidad que
aumentan en función del incremento en la recaudación
tributaria local.23
Más frecuente sería la modalidad de descentrali-
zación política del gasto,que se basa en transferencias
de libre disponibilidad no condicionadas a aportes lo-
cales.24 Esta modalidad predomina en Brasil (donde
contemporáneamente la descentralización se enfoca
primordialmente hacia los municipios)y en Argentina
(cuyo proceso se orienta principalmente a los gobier-
nos provinciales),y se da en menor medida en los de-
más países,a través de sus sistemas básicos de com-
pensación;pero,al no vincular el gasto con el aporte
local,no introduce los mecanismos de eficiencia eco-
nómica propios de la descentralización.La participa-
ción,cuando se da,se refiere sólo al gasto.
Los otros casos de descentralización,ya sea que
estén orientados primordialmente hacia niveles inter-
medios o hacia el nivel municipal,se caracterizan por
una mezcla entre descentralización política del gasto
y descentralización operativa,tendiendo esta última a
predominar.Ello ocurre así porque en la mayoría de
los territorios las transferencias básicas están más o
menos condicionadas según uso y en el caso de aque-
llas otras,complementarias,provenientes de fondos de
desarrollo,se suele exigir un aporte "local "(que ge-
neralmente proviene de esas transferencias básicas)
pero las decisiones son tomadas centralmente.25 Bajo
esta modalidad la participación social,cuando se da,
suele reducirse a identificar necesidades.
Finalmente,ninguno de los sistemas de financia-
miento vigentes está encaminado a propiciar procesos
autónomos donde los ciudadanos participen en deci-
siones no solamente sobre gastos sino también sobre
sus respectivos aportes.En cambio,aún priman meca-
nismos político-administrativos centralizados:subna-
cionalmente bajo las dos primeras modalidades de
descentralización identificadas (descentralización po-
lítica y descentralización política del gasto),y nacio-
nalmente bajo la tercera (combinación entre descentra-
lización política del gasto y descentralización opera-
tiva),que suelen generar oportunidades de corrupción.
Ello sería así incluso en el caso mencionado de Méxi-
co,ya que allí la descentralización política alcanza
principalmente sólo al nivel intermedio y de gobiernos
de grandes ciudades,y sólo llega débilmente a los ni-
veles más próximos al ciudadano.Esta situación ge-
neral explicaría que,en la región,aún no se haya lo-
grado obtener,con la descentralización,resultados
convincentes y sostenibles en materia de participación
y eficiencia.
Por otro lado,la explicación de que el gasto des-
centralizado hubiera contribuido,en algunos países,a
generar desequilibrios presupuestarios sería que los
sistemas de transferencias con que se cubre la mayor
parte de dicho gasto no son subsidiarios respecto a las
iniciativas y los aportes locales.Esto se debería prin-
cipalmente al gran peso que tiene el gasto social entre
las competencias transferidas:¿cómo condicionar
transferencias que están destinadas primordialmente a
reducir la pobreza a la generación local de recursos
públicos?
c)Una explicación fundamental
Toda esta situación podría explicarse básicamen-
te porque al descentralizar no se habría diferenciado
23 Denominada "descentralización dependiente "por Medici (1995).
24 Principalmente a través de los fondos de inversión social,pero
ocurre algo similar con múltiples programas de asistencia técnica y
capacitación de diversas organizaciones públicas,con los que se
pretende apoyar el desarrollo local.El conjunto de proyectos final-
mente aprobados obviamente no coincide con las prioridades loca-
les.En la medida en que el gasto local es discernido de esta mane-
ra,resulta poco menos que imposible que las comunidades
subnacionales puedan ejecutar sus propias estrategias de desarrollo.
25 Que el financiamiento se decida centralmente no significa que
las comunidades subnacionales que cuenten con mayores recursos
—incluso provenientes de sus respectivos ingresos fiscales —no
contribuyan a un fondo central que tuviera esta finalidad.Por otro
lado,en los territorios en que existen importantes diferencias entre
ingresos personales,el impacto de los recursos disponibles podría
ser acrecentado si se opta por subsidiar el consumo antes que la
oferta,previo análisis beneficio/costo.

nítidamente entre bienes locales,cuya provisión es
conveniente que se dé subnacionalmente,y bienes
nacionales,donde la descentralización,si alguna,de-
bería ser primordialmente operativa.En efecto:mien-
tras la demanda de infraestructura y servicios básicos
es claramente diferenciable territorialmente,el derecho
a acceder a determinados niveles de servicios de sa-
lud y educación sólo es diferenciable cualitativamente,
ya que todo ciudadano tiene igual derecho a un míni-
mo asegurado por el Estado,independientemente de su
lugar de residencia.Mientras la provisión de infraes-
tructura y servicios básicos pudo ser objeto de una
descentralización política completa,hasta los niveles
más próximos al ciudadano,la de salud y educación
debió haber sido descentralizada,en lo fundamental,
sólo operativamente,ya que en este caso las decisio-
nes sobre qué,cuánto y con qué recursos proveer son
una responsabilidad primordialmente nacional.Sin
embargo,a ambos tipos de bienes se les ha dado un
tratamiento similar,ya que se financia su provisión
descentralizada con sistemas de transferencias simila-
res.Con estos sistemas no se logra introducir incenti-
vos económicos para propiciar la participación en los
procesos de provisión —y por tanto la eficiencia y la
reducción de la corrupción —y tampoco se alcanza a
reducir las desigualdades que la propia descentraliza-
ción suscita.
Obviamente todo lo anterior ocurrió en los con-
textos históricos particulares de cada país,pero la des-
centralización es también una reforma instrumental
respecto a estrategias de desarrollo,que es necesario
ir evaluando y readecuando en función de los objeti-
vos que se van planteando las sociedades.En el punto
que sigue se deduce del análisis anterior algunos
lineamientos que podrían ser útiles para este propósito.
3.Elementos para reorientar los procesos
a)Un nuevo objetivo
Históricamente,la descentralización hace parte de
un proceso de adecuación de la gestión pública a un
nuevo paradigma que aún se encuentra en construcción.
A los anteriores objetivos de mejorar las condiciones
de vida de la población,lograr una mayor equidad
territorial y social y concitar una participación ciuda-
dana constructiva,todo ello con una mayor eficiencia
en la gestión pública,se añade ahora el de adecuarse a
una economía global en que se requiere condiciones
de competitividad no solamente de la macroeconomía
y la microeconomía sino también de la mesoeconomía,
ya que contemporáneamente también compiten terri-
torios.La descentralización se hace más necesaria que
nunca para lograr este nuevo objetivo fundamental,
junto con los anteriores.Pero es necesario que además
contribuya efectivamente a la sostenibilidad financie-
ra.Ello podría lograrse si se reorientan los procesos a
partir de la mencionada diferenciación entre la provi-
sión de una canasta social —de la que harían parte la
educación y la salud —y la de infraestructura y servi-
cios básicos.
b)Qué descentralizar
Por un lado,las decisiones sobre estructura,ni-
veles y financiamiento de una canasta de bienes y ser-
vicios a la que todos deberían tener iguales posibili-
dades de acceso,independientemente de su lugar de
residencia,deberían ser (re)centralizadas,en lo funda-
mental,en el nivel nacional.El contenido y dimensión
de esta canasta dependerían directamente de las posi-
bilidades de financiamiento de cada país.26 En cambio,
sería conveniente descentralizar una parte del conte-
nido y,sobre todo,la operación de estas decisiones
centrales,hacia gobiernos subnacionales —esto último
principalmente hacia el nivel municipal — y la produc--
ción de los servicios hacia establecimientos en com-
petencia.
En cambio,donde sí sería altamente conveniente
la descentralización política,generando condiciones de
plena autonomía 27 para las comunidades subnacionales
de distinto nivel,es en el caso de la provisión de in-
fraestructura y servicios básicos,ya que en este caso
la demanda sí está claramente diferenciada debido a
factores físicos y de estructura productiva.En este caso
sí sería conveniente profundizar la descentralización
política hasta llegar a niveles muy próximos al ciuda-
26 Un caso interesante de descentralización económica sería la ex-
periencia colombiana en materia de salud (ver una descripción com-
pleta de este sistema,su fundamentación y una evaluación en
Jaramillo (1999).En una evaluación más reciente,este autor reco-
mienda reducir la intervención del nivel intermedio a funciones de
control.Por otro lado,en la región hay consenso en la conveniencia
de descentralizar los procesos de producción de educación hasta el
nivel de establecimiento.Adicionalmente,Chile y Bolivia mues-
tran resultados interesantes de someter a competencia la produc-
ción estatal de educación:el primero,con su educación subsidiada
y,el segundo,con la importante participación de las Escuelas de
Cristo,en ambos casos con financiamiento del Estado.Finalmente,
Chile también es un caso de administración municipal exitosa de
subsidios acordados centralmente.
27 Obviamente,autonomía no significa soberanía:tal provisión debe
realizarse con estricta sujeción a la normativa del nivel superior
donde,sin embargo,se debería dejar amplio espacio para que la
provisión descentralizada se adecue a las diferentes características
locales.

dano,a fin de que dicha provisión se adecue con pre-
cisión a esas demandas diferenciadas.Junto con esa
profundización,se debería inducir a las comunidades
locales de distinto nivel para que desarrollen sus pro-
pias estrategias de desarrollo territorial —desarrollo
económico local y mejoramiento del hábitat —en for-
ma autónoma,participativa,coordinada con los otros
niveles y asociándose entre sí en función de las dife-
rentes demandas.Para que ello ocurra,la distribución
de tareas de provisión debería darse siempre bajo el
principio de subsidiariedad y el proceso de planifica-
ción realizarse respetando la autonomía de cada nivel
de abajo hacia arriba,estableciendo mecanismos de
coordinación intergubernamental e incentivando explí-
citamente el asociativismo territorial.
Específicamente,las funciones en las que se de-
bería profundizar la descentralización política,hasta
llegar a los niveles que mejor correspondan a los res-
pectivos ámbitos de demanda a fin de propiciar el
desarrollo local,serían:el ordenamiento territorial;la
organización y control de la prestación de servicios de
utilidad pública;la provisión de infraestructura urba-
na,de transporte y de aprovechamiento de recursos
hídricos;los contenidos de educación y salud,y el
apoyo a la pequeña y la mediana empresa.
Para asegurar el logro de objetivos de participa-
ción y eficiencia,la aprobación del gasto local debería
estar condicionada a una efectiva participación ciuda-
dana en la definición del monto de los aportes —actua-
les y futuros —conque la correspondiente comunidad
contribuirá para ejecutar dicho gasto.Facilitar la par-
ticipación en el sentido planteado requeriría:i)que los
distintos niveles cuenten con bases impositivas propias
y que puedan modificar las tasas (al menos dentro de
ciertos límites)y,a la vez,fijar topes para su endeu-
damiento;ii)modificaciones en los sistemas de repre-
sentación,28 decisión,información y rendición de cuen-
tas en las organizaciones del Estado,y iii)una norma-
tiva para que las organizaciones sociales vinculadas
con el desarrollo territorial puedan incorporarse plena-
mente a la generación y gestión de soluciones coope-
rativas,desempeñando funciones tanto de provisión de
bienes colectivos como de participación y representa-
ción para la provisión de bienes públicos.
c)Modificaciones en los sistemas de transferencias
En correspondencia con la anterior diferencia-
ción,sería necesario transformar los actuales sistemas
de transferencias en dos sistemas redistributivos di-
ferentes,ambos subsidiarios:uno social,dirigido a
asegurar a todos los habitantes de un mismo país un
acceso igualitario a la mencionada canasta social,y
otro territorial,encaminado a apoyar decisiones au-
tónomas participativas en cada nivel subnacional y a
reducir desigualdades territoriales.Los gobiernos mu-
nicipales operarían el sistema de redistribución social
en calidad de agentes de los respectivos gobiernos
centrales y los gobiernos subnacionales en general,en
su calidad de cabezas de autonomías,tendrían la res-
ponsabilidad del ordenamiento territorial y de la
concertación del desarrollo económico territorial y el
mejoramiento del hábitat en sus respectivos ámbitos,
sobre la base de las iniciativas y los aportes locales,
pero contando además con los recursos que le corres-
pondan del sistema de redistribución territorial.Es
más:en lo que se refiere a provisión de servicios
básicos,una parte importante de la demanda estaría
garantizada por el sistema de redistribución social
(subsidios para consumo de agua potable,electrici-
dad,disposición de desechos,etc.).
Sin embargo,si bien para asegurar eficiencia se-
ría conveniente la descentralización de las decisiones
sobre los aportes ciudadanos,para asegurar equidad
sería también imprescindible que el sistema de redistri-
bución territorial tendiera a compensar no solamente
las diferencias territoriales "iniciales " sino aquellas que
la propia descentralización incentiva y ello,en lo po-
sible,sin menoscabo de los mecanismos de eficiencia
propios de la descentralización.Para que el sistema de
redistribución territorial asegure eficiencia y equidad,
y a la vez contribuya a la sostenibilidad financiera,las
transferencias territoriales deberían ser de libre dispo-
nibilidad pero estar condicionadas al aporte local rela-
tivo de cada comunidad (Finot,1996)y a que las de-
cisiones tanto sobre gasto como sobre aportes locales
actuales y futuros (endeudamiento)hayan sido adop-
tadas participativamente.El concepto de "aporte local
relativo "significa que las contribuciones de cada co-
munidad deben ser medidas no en términos absolutos
sino en relación con su respectivo ingreso territorial
y/o su dotación de recursos.29
28 Por ejemplo,en las organizaciones territoriales del Estado,cuan-
to más próximo el nivel a los ciudadanos,mayor preponderancia
debería dar el sistema electoral a la representación territorial res-
pecto a la proporcional y hacer que los representantes de cada te-
rritorio tengan la obligación de informarse e informar a sus repre-
sentados,a través de las organizaciones de estos últimos y de me-
dios de comunicación.
29 Por ejemplo,si se adoptara tan sólo el criterio del ingreso,se podría
hacer que las transferencias fueran directamente proporcionales a los
niveles de pobreza de cada localidad,pero estableciendo que las
destinadas a infraestructura y servicios básicos,aunque de libre de-
cisión sobre el uso,estén condicionadas al aporte local relativo.

Además,se debería considerar como impuestos
pagados —"cuasi impuestos " propusimos en una opor--
tunidad anterior —y por tanto aportes locales,a las
contribuciones que los ciudadanos realizan,en traba-
jo,materiales y dinero,a través de sus organizaciones
sociales,a la provisión de bienes públicos y a la gene-
ración de externalidades públicas positivas.El recono-
cimiento explícito de esos aportes representaría ade-
más un avance fundamental en términos de construc-
ción de ciudadanía y podría contribuir en forma deci-
siva a reducir el estigma que actualmente representa
recibir subsidios del Estado:dichos subsidios serían
retribuciones a ciudadanos que contribuyen a la pro-
visión de bienes públicos,muchas veces con una par-
te importante de sus ingresos.30
d)Diferenciar entre provisión y producción
Finalmente,sería conveniente distinguir claramen-
te entre funciones de provisión de bienes públicos y
de producción de estos bienes,y continuar la actual
tendencia a la descentralización económica en todos los
sectores pero acompañándola de un esfuerzo constan-
te de regulación de los cuasimercados emergentes,en
cuya aplicación los gobiernos locales deberían cumplir
un papel relevante.
e)Posibles resultados y viabilidad
Profundizar la descentralización en la dirección
planteada permitiría no solamente estimular y facilitar
la participación ciudadana sino lograr una relación
sinérgica entre desarrollo de la ciudadanía,eficiencia
fiscal y equidad.Más aún:orientar la descentralización
política hacia el desarrollo territorial,podría contribuir
tanto a generar significativos avances en eficiencia
global y competitividad como a aumentar la cohesión
social y facilitar el mejoramiento de las condiciones de
vida de los ciudadanos.Esto último se haría posible
sobre la base de esfuerzos cooperativos,que contarían
con apoyo solidario a través de sistemas redistributivos
eficaces.
La descentralización,así planteada,implica una
profunda transformación institucional,que algunos
consideran poco viable en la región (Véliz,1980).Sin
embargo,en América Latina y el Caribe,junto a la
cultura centralista,en cuya evidencia se apoyan las
conclusiones del autor citado,coexisten e incluso se
han desarrollado prácticas de autogobierno que restan
validez a esas conclusiones.31 Lo esencial no sería la
ausencia de culturas alternativas a la centralista sino
el hecho de que la descentralización y particularmente
la descentralización política que es un proceso de cons-
trucción democrática que afecta la distribución actual
del poder y genera tensiones entre tendencias democra-
tizadoras e intereses centralistas antiguos y nuevos.
Casi siempre los grandes avances en descentralización
fueron respuestas frente a crisis políticas y/o resultado
de la determinación de políticos visionarios que con-
taron con amplio respaldo popular.Pero contempo-
ráneamente,en una economía global en la que com-
piten territorios —en el sentido amplio que ahora tie-
ne el concepto de territorio —la descentralización
política sería,además,una condición indispensable
para potenciar la competitividad.Ello la colocaría nue-
vamente en un lugar preponderante de la agenda polí-
tica de la región.El aporte decisivo de los intelectua-
les puede ser elaborar estrategias viables para profun-
dizar los procesos,que puedan ser aprovechadas en las
coyunturas políticas adecuadas.
Bibliografía
31 Así lo demuestran,por ejemplo,no solamente el funcionamiento
de múltiples organizaciones de base en toda la región sino la cul-
tura federalista que caracteriza a Brasil desde su independencia del
Imperio,cultura cuyo desarrollo ha conducido a su actual descen-
tralización en dirección a los municipios y que ahora avanza hacia
lo "público no estatal ".
30 Así se pudo comprobar,por ejemplo,a través de varios talleres
realizados por el autor en algunos municipios rurales de Chuquisaca
(Bolivia):en promedio,cada pequeño propietario rural había con-
tribuido a la construcción de algunas obras públicas,en proporción
a su ingreso,17 veces más que uno urbano,incluidos los impuestos
territoriales pagados por este último.
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Potencialidades y riesgos de la descentralización

2006-03-30T15:39:00.000-03:00

Potencialidades y riesgos de la descentralización

Este tipo de tendencias podrían ser analizadas desde muy diversos ángulos, tanto en lo que hace a las grandes políticas públicas de alcance universal y nacional, como en lo atinente a las que se despliegan a nivel local y municipal. Comenzando por esta última dimensión, seleccionemos algunas de las «facetas» más relevantes —desde el ángulo de las políticas públicas ligadas con los jóvenes— de los procesos de reforma de la gestión urbana y de los procesos de descentralización que se vienen implementando en casi todos los países de América Latina, con éxitos y fracasos sumamente variados (ver al respecto, Jordan y Simioni, 1998).
Se podría comenzar diciendo que, hasta el momento, los procesos de descentralización en la región han sido impulsados por muy diversas razones, y se han implementado a través de muy diversas estrategias operativas. En algunos casos, los procesos han sido impulsados desde el Estado Central, guiados por criterios ligados fundamentalmente a su propio «achicamiento» y a otras razones más vinculadas con los déficits fiscales en el plano nacional. En otros, en cambio, estos procesos han sido impulsados desde los poderes locales, y han sido implementados con la mira puesta en la mejoría de los niveles de equidad distributiva y con una gran preocupación por profundizar y ampliar los procesos democráticos y la gobernabilidad de nuestros países.
En la misma línea de argumentación, no está demás recordar que en algunos casos estos procesos descentralizadores han tratado de transferir responsabilidades y recursos (en muy diferentes proporciones según los casos) del Estado Central a los gobiernos subnacionales (estados, regiones, provincias, departamentos, municipios, etc.), mientras que en otros, la descentralización se ha estado produciendo al interior de grandes instituciones nacionales, procurando transferir responsabilidades y recursos a sus unidades más específicas y más cercanas a la gente (las escuelas, los hospitales, etc.). Se podría decir —por lo tanto— que en algunos casos se ha tratado de procesos de descentralización propiamente dichos, mientras que en otros se ha tratado —más bien— de procesos de desconcentración.
Pero, ¿qué resultados se han obtenido en estas materias? Todo parece indicar que al descentralizar, se han agigantado las diferencias entre situaciones particulares, tanto en lo que hace a la gestión desplegada en los gobiernos subnacionales (muy exitosa en algunos casos, muy pobre en otros) como en lo que hace a los resultados obtenidos efectivamente, todo lo cual, ha profundizado la brecha que separa municipios «pobres» de municipios «ricos», por ejemplo, lo cual ha llevado a su vez a tratar de definir mecanismos compensatorios al respecto, visibles sobre todo en los procesos iniciados más recientemente.
La descentralización «decretada» constitucionalmente —como en los casos de Colombia y Brasil, por ejemplo— ha traído consigo serios problemas administrativos, con consecuencias evidentes en los equilibrios macroeconómicos a nivel global, por lo cual, se han tenido que desplegar rigurosos mecanismos de regulación y control al respecto. Por su parte, la descentralización «concedida» desde el Estado Central —como ocurrió en cierta medida en Chile y en Argentina, por ejemplo— ha sido más «controlada» pero también más «rígida», y ha traído problemas ligados con la falta de autonomía real de los municipios y provincias en aspectos sustanciales de su gestión, por lo que los avances han sido también relativos (ver, por ejemplo, cepal 1997b).
En la esfera social, en particular, estos procesos se han estado desplegando con fuerza en salud y en educación, y las evaluaciones parciales —en la medida que se trata de procesos en pleno desarrollo— indican que los resultados —más allá de la enorme disparidad de casos específicos— tampoco son tan halagüeños como se esperaba, en la medida en que también en estas esferas se están notando las tendencias anteriormente aludidas, en cuanto al reforzamiento de las estructuras de desigualdad territorial pre-existentes. Sin embargo, resulta notorio que aquellos países que han comenzado a implementar estos procesos más recientemente, han podido contar con la experiencia de los «pioneros», y de ese modo atemperar en buena medida este tipo de tendencias negativas (ver al respecto, Di Griopiello y Cominetti, 1998).
Sustantivamente hablando, estos procesos de descentralización de la gestión social, están tratando de separar la provisión directa de servicios, de la función reguladora, reservando esta última para el Estado Central y dejando aquella en instituciones públicas y privadas al nivel subnacional (especialmente en el plano local), lo cual, no resulta nada sencillo de acordar e implementar, debido a las muy arraigadas tradiciones operativas, centradas en la ejecución directamente estatal de programas y políticas, en torno a las cuales se han ido generando grupos de interés que resisten muy fuertemente cualquier intento de cambio.
Otra de las innovaciones estratégicas está centrada en el despliegue de un mayor énfasis en el financiamiento de la demanda de servicios (es decir, en los propios usuarios) y no en la oferta de servicios (es decir, en las instituciones que los prestan), incorporando una mayor «competencia» entre oferentes, a los efectos de poder captar los recursos que se canalizan desde los demandantes, lo que le brinda a estos últimos un mucho mayor protagonismo en la definición de prioridades y objetivos, y a su vez obliga a las instituciones a «modernizarse», para competir exitosamente en un marco de creciente desmonopolización (la imagen de referencia es la empresa privada, como puede evidenciarse, por ejemplo, en los planteos sobre la «reinvención» del gobierno, en Osborne y Gaebler 1994 y en Osborne y Plastrik 1998).

COLOMBIA, MEXICO, CHILE, PERU

2006-03-30T13:57:00.000-03:00

INFORME ESPECIAL PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN EN
LATINOAMÉRICA: COLOMBIA, MÉXICO, CHILE Y PERÚ.
PANORAMA GENERAL

Los países de Latinoamérica y el Caribe han pasado por profundos cambios políticos y económicos desde la década de los ochenta. Entre ellos, y asociados al retorno de la
democracia en el continente, se encuentran la mayor apertura económica, la consolidación
de la estabilidad de precios, así como el nuevo análisis del tamaño y de las funciones de las autoridades públicas. Una de las características más comunes y destacadas de la reforma
de Estado ha sido la descentralización fiscal y financiera1. La descentralización se define
como el proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde
el nivel central de una organización, a unidades descentralizadas o alejadas del centro2.
En la mayoría de países latinoamericanos los factores económicos han tenido prioridad en
la determinación del proceso de descentralización fiscal. La motivación surge de la
búsqueda de más eficiencia y eficacia en la distribución de los recursos públicos, el intento
por reducir el gasto, ajustar las finanzas del gobierno central y alentar el
autofinanciamiento mediante los gobiernos subnacionales. De este modo, la
descentralización fiscal es vista, principalmente, como un instrumento de política
económica, un programa de gobierno federal que obedece a etapas de planificación,
ejecución y evaluación de acciones3. Todo esto conduce a que los planes de
descentralización aparezcan después del éxito de la política de estabilización de la
economía y pase a ser pieza principal de una reforma de modernización del Estado,
como en el Perú. En algunos casos, como en Brasil y México, predominan los factores
políticos, y la descentralización nace como una reacción de los gobiernos subnacionales,
o como defensa contra los llamados poderes excesivos del gobierno central, en vez de ser conducida por la acción de la política económica. En este documento se presentarán tres
casos de experiencias internacionales en descentralización: Colombia, México y Chile.
En todos los casos existió una fuerte tendencia centralista que se trató de revertir
gradualmente, empezando en los 70’s, acelerándose el proceso en los 90’s. Sin embargo,
los esfuerzos de descentralización aún están inconclusos y persisten problemas de
asignación e independencia financiera de las regiones o municipalidades. En los países
revisados la gran parte del presupuesto subnacional se compone de transferencias del
Gobierno Central, la mayor parte de las cuales está condicionada al gasto en ciertos
sectores (usualmente educación y salud, por lo demás, las transferencias se destinan a
inversión en infraestructura o inversión social). Otro problema importante es la
asignación de dichas 1Rodriguez Afonso, José R y Lobo, Thereza. “Fiscal
Descentralization and Participation in Delayed Democratic Experiences”, documento
para el Foro Tinker “El Papel del Estado en Latinoamérica y el Caribe”, México,
Octubre de 1996.2Departamento Nacional de Planeación (DNP). Evaluación de la descentralización municipal en Colombia, balance de una década. Tomo I. Bogotá,
20023Ver Rodriguez Afonso, José R y Lobo, Thereza, op.cit, p.7.

transferencias, usualmente dirigidas por criterios poblacionales y de pobreza, descuidan
o dan poco peso a criterios de eficiencia de gasto. En un estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo sobre los procesos de descentralización fiscal4, tomando
como indicador de la misma al porcentaje total del gasto de los gobiernos subnacionales
sobre el total del gasto público nacional, se puede apreciar algunas tendencias
significativas. En el cuadro siguiente se puede resaltar que el porcentaje del gasto
subnacional es mayor en los Estados federales que en los unitarios, y mientras que, los
unitarios regionalizados tienen un promedio de gasto descentralizado superior a los
Estados unitarios que sólo disponen de dos niveles de gobierno.4Jordana, Jacint.
Relaciones Intergubernamentales y Descentralización en América Latina: Una
Perspectiva Institucional. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2001.

II.
PRINCIPIOS BÁSICOS QUE DEBE ADOPTAR LA DESCENTRALIZACIÓN DE UN PAÍS. Existe un conjunto de principios que permiten una mejora en las relaciones entre las autoridades, la población y la gestión de competencias y funciones en el ámbito intermedio,
lo que, finalmente, favorece la presencia de niveles de gobierno subnacionales. Estos
principios son el de subsidiariedad, la rendición de cuentas, las externalidades y las
economías de escala presentes en las actividades de la administración. El principio de subsidiariedad se aplica en la asignación de competencias y funciones pues establece que
debe darse prioridad a la entidad pública o nivel de gobierno más cercano a la población
como el más idóneo para ejercer la competencia o función. A través de la rendición de
cuentas, la población es capaz de identificar a los responsables de la gestión de los servicios públicos y de ejercer los mecanismos de control necesarios. Las externalidades hacen
referencia a la influencia externa, nacional o regional, del ámbito específico donde se ubica
el ejercicio de determinada competencia o función. La asignación de recursos en el sector
público mejora en su eficacia dada la descentralización fiscal pues esta permite una estrecha correspondencia entre los servicios públicos y la multiplicidad de preferencias individuales,
así como la equidad. Un proceso de descentralización debe conducir a una democratización
del Estado al llevar los servicios a los niveles de gobierno más cercanos a los ciudadanos, de
tal modo que éstos controlen la gestión de sus autoridades y ejerzan una vigilancia
ciudadana sobre las acciones de la administración pública, para lo cual la elección directa de
las autoridades de los gobiernos subnacionales es fundamental.
PRINCIPIOS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
La experiencia internacional enseña que la descentralización fiscal debe basarse en principios claramente establecidos que sirvan como reglas y límites que permitan que la estabilidad
macroeconómica se mantenga. Los principios básicos de la descentralización fiscal son los siguientes:(i)Competencias claramente definidas. Se debe tener una distribución clara de las funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y de provisión de servicios de cada uno de ellos, así como propiciar e incentivar la rendición de cuentas de los gobernantes.(ii)Transparencia y predictibilidad. Se debe contar con mecanismos transparentes y predecibles que provean la
base de recursos fiscales a los gobiernos subnacionales.(iii)Neutralidad en la transferencia
de los recursos. Se debe establecer un programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno central a los gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros,
es decir, evitar la transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto.(iv)Responsabilidad fiscal. El establecimiento de reglas fiscales
que incluyan reglas de endeudamiento y de límites de aumento anual de gasto para los
gobiernos subnacionales, compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal
para el gobierno nacional, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de la descentralización.

.LOS BENEFICIOS Y RIESGOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Una descentralización exitosa puede mejorar la eficiencia, la calidad y la responsabilidad del sector público, conduciendo a un fortalecimiento del Estado5. De esta manera, cada gobierno subnacional puede ajustar mejor sus políticas a la combinación de bienes y servicios que
desea la población local. Mediante estos aspectos, se impulsa una mayor eficiencia de las
políticas públicas, al permitir un mejoramiento en la capacidad de los gobiernos locales y regionales para identificar problemas, prioridades, de manera rápida y acorde a las
situaciones locales. Respecto a la gestión del estado, la descentralización puede mejorar la calidad de la información y de las estructuras organizativas, logrando, de esta manera, un aumento en la eficiencia del gasto público. Esto último se da porque los procesos de descentralización promueven un manejo responsable de los funcionarios locales sobre las
áreas que gestionan y además, facilita el desarrollo económico de un país, sin necesidad de aumentar la participación del sector público en la actividad económica6. Además,
relacionado conlo anterior, entre los beneficios políticos de la descentralización se
encuentran el otorgar una mayor estabilidad a las estructuras políticas en las nuevas democracias, facilitando la responsabilidad de los gobiernos locales y regionales, junto a
un mayor control de los ciudadanos sobre éstos. Los procesos de descentralización, en
muchos casos han generado las condiciones para el desarrollo subnacional y un incremento
de los servicios ofrecidos por el gobierno local, con mayor participación ciudadana, evitando aparatos estatales con tradiciones de intervención pública centralizadas y autoritarias. En el ámbito macroeconómico, uno de los posibles beneficios de la descentralización es que logre mejorar el rendimiento macroeconómico general del sector público haciendo participar más estrechamente al contribuyente en las decisiones de gasto7. Puesto que, diversos estudiosos
del proceso de descentralización señalan que los ciudadanos son más renuentes a pagar impuestos por el gobierno central, con el resultado de que cuando el gasto se descentraliza, el gasto del sector público agregado será menor. También se cree que los acreedores serán más conservadores al prestar a los gobiernos locales que a los gobiernos centrales. En cuanto a los riesgos del proceso de descentralización se encuentra la posible reducción de los servicios públicos, dada la menor capacidad de gestión, por decisiones políticas erróneas o por la
excesiva influencia de grupos de interés locales. La literatura económica muestra los riesgos macroeconómicos de la descentralización, en especial los efectos que puede producir el endeudamiento de los entes subnacionales. Un peligro latente para los gobiernos centrales es que los gobiernos subnacionales se endeuden y no cumplan sus pagos, el cual se ha producido
en diversas ocasiones en algunos países de la región, muy especialmente en los grandes estados federales como Brasil y Argentina. Otro riesgo frecuente de la descentralización es la aparición de una intensa competencia fiscal para atraer inversiones entre distintas regiones o localidades, ya que puede provocar una carrera 5Jordana Jacint, BID 2001. op.cit. p.14-15.6Ibid.7Banco Mundial, Más Allá del Centro: La Descentralización del Estado, Washington D.C. 1999. pp.39-40.

hacia niveles impositivos cada vez más bajos, conllevando la pérdida colectiva de los recursos fiscales necesarios. Por último, la evidencia empírica señala que la descentralización a menudo ensancha la brecha entre las decisiones sobre gasto y recaudación8. Lo anterior es posible en caso los gobiernos subnacionales reciban transferencias desde el gobierno central como fuente principal de financiamiento, tal como sucede en gran parte de América Latina. Tales gobiernos subnacionales podrían excederse en sus gastos si esperan obtener más recursos del fondo
común de recursos nacionales, ya sea mediante transferencias discrecionales adicionales o rescates.
III.
EXPERIENCIAS DEPROCESOS DEDESCENTRALIZACIÓN: UNA APROXIMACIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
IV.1. EL CASO PERUANO
Antecedentes de la Descentralización
9A partir de un análisis histórico se constata la debilidad de la descentralización del estado que ha acompañado al Perú desde la República, dado que no ha sido común la existencia de una instancia de gobierno en el nivel intermedio sino, más bien, han estado presentes instancias departamentales desconcentradas del Poder Ejecutivo nacional. Durante la vigencia de la Constitución Política de 1979 se reinstauraron las autonomías locales y se introdujeron las regiones en el nivel intermedio (1980-1992). El proceso no logró consolidarse dado que las regiones fueron creadas desde el estado en un proceso uniforme; la mayoría de los miembros de los órganos regionales no fueron elegidos de manera directa, se instauró como forma de gobierno las asambleas, no tuvieron competencia regional propia sino delegada, el proceso de transferencia fue muy rápido y se reconoció a las regiones una mínima autonomía financiera.
En el nivel local, las municipalidades recobraron elementos de su autonomía política como la elección directa, si bien en el ámbito financiero aún mantienen una limitada autonomía. En el año 1984 se dicta la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 23853, actualmente vigente
En el período 1992-2000, se reestructura el poder Ejecutivo suprimiéndose las regiones, y creándose los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), se aprueba la Carta Magna de 1993 y se modifica la actual Ley Orgánica de Municipalidades a través de una ley de Tributación Municipal. Si bien la Constitución de 1993 establecía las normas de descentralización debiendo elegirse las autoridades regionales a más tardar en 1995, recién en 1998 se dio la Ley Marco de Descentralización la que no da inicio a un proceso de regionalización sino que estableció la organización territorial departamental del país.Las características más importantes que estableció la Ley Marco de Descentralización conrelación a los CTARs fueron: una clara dependencia del Ministerio de la Presidencia, el8 Banco Mundial (1999), op. cit. p.40.9Extraído de la exposición de motivos de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización.

establecimiento de funciones generales, el Presidente Ejecutivo y el Secretario Técnico del CTAR son designados por el presidente del Consejo de Ministros y por el Ministro de la Presidencia, y cada CTAR constituye un pliego presupuestal dentro del Sector del Ministerio de la Presidencia. Todas estas características muestran a los Consejos Transitorios de Administración Regional como instancias desconcentradas del gobierno nacional y no como gobiernos regionales. La reforma constitucional del Capítulo XIV del Título IV, dada en el 2002, sobre descentralización, plantea un proceso flexible y gradual, definiendo como elementos esenciales del proceso de descentralización tanto la gradualidad como la sustentación técnica de la transferencia de las materias de competencia, las funciones y los recursos hacia los gobiernos subnacionales. La reforma constitucional constituye en el nivel intermedio un gobierno regional al que le otorga autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia; así como una estructura de gobierno: Consejo Regional, un Presidente y un Consejo de Coordinación Regional. Del mismo modo se reconoce autonomía política, económica y administrativa a los gobiernos locales; y una estructura de gobierno: Consejo Municipal y Alcaldía. A pesar que la Constitución vigente establece que existen tres niveles de gobierno, la última década se ha caracterizado por una re-centralización del Estado, que ha determinado una estructura institucional en la cual existe un nivel nacional excesivamente grande que reúne demasiadas responsabilidades y un nivel local que posee una limitada gestión de recursos. Las relaciones fiscales permiten observar cierto grado de descentralización, sobretodo entre el nivel central y el local. Aunque existen varias fuentes de ingresos en las municipalidades, los gobiernos locales están caracterizados por presentar dificultades en su estructura financiera: una escasa capacidad tributaria producto de la pobreza inherente al país, y una dependencia excesiva de las transferencias del gobierno central. El Proceso de Descentralización Peruano y las Finanzas Públicas El proceso de descentralización, aprobado por la Ley Nº 27683 – Ley de Elecciones Regionales publicada el 15 de marzo por el Congreso de la República-, se realizará por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a los criterios que permitan una adecuada asignación de competencias, acompañada de la transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos subnacionales dentro de una manejo agregado fiscalmente responsable. La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización (LOBD), aprobada el 26 de junio de este año, fue trabajada coordinadamente entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República. Ésta contempla cuatro componentes fundamentales: las competencias de los gobiernos regionales, las etapas del proceso, los recursos para su viabilidad y la institución rectora del proceso. Un primer paso para organizar este proceso es establecer una distribución clara de las competencias entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de determinar la transferencia necesaria de recursos a los nuevos gobiernos regionales, de tal modo que se establezca un programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno central a los gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros.

Respecto a las etapas del proceso, la LOBD establece que el proceso sea gradual y se desarrollará en cinco etapas, las cuales serían:
Una primera etapa, de junio a diciembre del presente año, en la cual se debatirán y aprobarán las leyes pertinentes. Instalación y organización de los gobiernos regionales. Transferencia y recepción de competencias sectoriales. Transferencia y recepción de competencias sectoriales en educación y salud. Consolidación del Proceso de Regionalización. Con relación a los recursos necesarios para su viabilidad, el proceso de descentralización nos obliga a extender la concepción de política fiscal a los niveles de gobierno nacional, regional y local, por lo que resulta necesario establecer principios fiscales básicos, mencionados arriba, que constituyan el marco legal para una descentralización fiscalmente responsable. En este sentido, la descentralización deberá producirse teniendo como marco general las reglas macro fiscales contenidas en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y el Programa Económico expuesto en el Marco Multianual, para evitar desequilibrios fiscales que se han observado en experiencias similares. El proceso no contempla gastos adicionales a los actualmente existentes, debido a que la Ley de Presupuesto establecerá una nueva distribución de los recursos existentes, mas no un incremento en el gasto. Como mecanismo de asignación de recursos, el MEF ha diseñado un presupuesto y un planeamiento participativos para promover la construcción de un arreglo institucional que permita a los ciudadanos intervenir en la creación de las políticas públicas y en las demás decisiones de gobierno que tengan importancia para el futuro de su comunidad. Asimismo, las normas y procedimientos de los actuales sistemas de gestión administrativa, así como las herramientas de gestión administrativa financiera, son regulados por el gobierno nacional y serán de observancia obligatoria por el gobierno nacional, regional y local. Los órganos rectores de los Sistemas Administrativos son: Presupuesto, Tesorería, Contaduría, Crédito, Contraloría y el de Inversiones, los cuales impartirán las orientaciones técnicas y directivas que sean necesarias sobre sus respectivas competencias. Por último, la LOBD crea el Consejo Nacional de Descentralización como institución rectora del proceso. Sus funciones son: proveer apoyo técnico para el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales y locales, realizar el monitoreo y seguimiento del proceso detransferencia de competencias y recursos hacia los gobiernos subnacionales, entre otras.

IV.2. EL CASO COLOMBIANO

Al igual que el Perú, Colombia ha tenido una larga tradición centralista que concentraba las facultades políticas, administrativas y la provisión de servicios en el gobierno nacional. Históricamente este comportamiento apareció por la necesidad de lograr estabilidad en un contexto de graves crisis políticas, conflictos regionales y problemas de integración nacional. Sin embargo, lograda la estabilidad el costo a pagar fue la ineficiencia en la provisión de servicios

Así, Colombia intentó en varias oportunidades descentralizar las funciones del Estado. Es con la Constitución de 1991 que se da un nuevo impulso a este proceso, en parte motivado por la situación de violencia en Colombia, pues el fortalecimiento de los gobiernos locales favorecía la presencia del Estado y el apoyo local a la democracia. A partir de entonces se han venido entregando recursos, facultades políticas y responsabilidades de provisión de servicios a los gobiernos departamentales y municipales. La experiencia ha tenido éxitos y errores que pueden ser valiosas orientaciones para dirigir el proceso de descentralización peruano en curso. Hasta antes de 1991, los intentos de descentralizar se basaron meramente en compartir recursos del Impuesto al Valor Agregado (IVA, equivalente al IGV peruano), sin embargo el control del poder central todavía era importante y no se logró fortalecer efectivamente los gobiernos locales. Con la nueva Constitución colombiana (1991) se ampliaron las facultades de los gobiernos subnacionales, otorgando mayor autonomía política, administrativa y fiscal. Para ello, se amplió la participación de los gobiernos subnacionales en los ingresos tributarios. En la actualidad la participación no es sobre el IVA solamente, sino sobre todos los ingresos corrientes (impuestos a la renta, de aduanas e IVA).En este nuevo esquema el Gobierno Central tiene responsabilidad sobre la estabilización y la distribución de recursos, en tanto los gobiernos subnacionales son responsables de la asignación de dichos recursos y de la provisión de servicios como educación y salud. Los servicios están en las manos de los Departamentos, salvo para los municipios más grandes que pueden tomar dichas responsabilidades. Para salvar la posibilidad de carencias institucionales o técnicas el gobierno no entrega estas responsabilidades automáticamente, primero se debe pasar por un proceso de “acreditación” que busca determinar si el Departamento o Municipio está en capacidad de asumir dichas responsabilidades. Esta “acreditación” requiere: Un sistema funcional de información. Plan de desarrollo para cada sector sobre el cual se asumen responsabilidades .Aprobación de reglas y procesos para la distribución del presupuesto. Plan de contingencia. Acuerdo con los ministros de los sectores respectivos. Sin embargo, la realidad ha hecho que el rol departamental sea limitado, en tanto las instituciones municipales están más arraigadas (sus autoridades se nombran por elecciones desde 1986, en comparación a las departamentales que recién son elegidas desde 1991).10Entre los problemas que enfrentó la descentralización en Colombia está la presencia de incentivos incorrectos, los cuales no favorecen la eficiencia del gasto en los gobiernos subnacionales. En especial se argumenta que las transferencias reducen el incentivo a incrementar la recaudación de recursos propios de los gobiernos subnacionales. Si bien las transferencias han sido crecientes a lo largo del proceso en Colombia11, el haber asignado estos recursos antes que las funciones a descentralizar y de asegurar la 10Bird, Richard M. y Ariel Fiszbein. Colombia: the Central Role of the Central Government in Fiscal Decentralization. En Bird, Richard M. y François Vaillancourt. Fiscal Decentralization in Developing Countries: an overview. Cambridge Press, 1998 p. 175
institucionalidad de los gobiernos que recibían funciones generó desperdicio de recursos y mala calidad de gasto en algunos casos.La mayoría de las transferencias en Colombia tienen destinos específicos (porcentajes fijos de gasto en ciertos sectores) por lo que la discrecionalidad de los gobiernos locales se ve restringida. Esto es particularmente importante en tanto existen necesidades de gasto que cambian en el tiempo, incluso dentro de un mismo sector (no es lo mismo la inversión inicial en escuelas que los requerimientos de ampliación o implementación futura de las mismas, por ejemplo) mientras que los criterios de asignación permanecen constantes.En realidad, conforme se incrementaban las funciones de los gobiernos locales, mayor era su dependencia de transferencias del Gobierno Central. Sin embargo, este control permitió que la mayoría de incrementos en las transferencias fueran al rubro inversión subnacional (1,4% del PBI).12Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subnacionales en ColombiaIngresos Propios / gastos totales198519901995Municipios 46,431,123,3 Departamentos 89,974,952,9
Fuente: Bèl y otros, 1998. P. 36. Cit por Jacint Jordana. Relaciones Intergubernamentales y Descentralización en América Latina: una perspectiva institucional. BID; 2001Otro problema importante radica en que los criterios de distribución no dan mucho peso a criterios de eficiencia (fiscal y administrativa) y a los resultados en incrementos del nivel de vida. Aunado esto, los municipios más pequeños reciben asignaciones extras que generan un incentivo a la atomización y al desperdicio de recursos.El otro riesgo es el de los déficit excesivos, que lleven a un incremento de la deuda y a la necesidad de rescate de parte del Gobierno Central. Fue una constante el hecho que al relajarse los controles se incrementaban los déficit y por tanto la deuda (básicamente con acreedores internos, pues los créditos externos fueron muy estrictamente controlados). Sólo una combinación de restricciones de oferta y de demanda parecen haber sido efectivos, aunque siempre existe el riesgo moral de que el Estado se vea obligado a rescatar a algún Departamento o Municipalidad. Por el lado de la demanda Colombia ha instaurado un esquema “semáforo” para la aprobación de créditos: 11Pasaron de 2 a 5% del PBI entre 1985 y 1994. Bird, Richard M. y Ariel Fiszbein. Op. cit. p. 17612Ibid, p. 177
Criterio: Intereses como Porcentaje del Saldo Operativo Calificación ConsecuenciasMenos del 40%.Verde No hay restricciones para el préstamo. Entre 40 y 60% Amarillo Préstamo sólo con la aprobación del Ministerio de Finanzas, después de la revisión de las proyecciones del servicio de deuda. Más que el 60% o stock de deuda mayor al 80% de los ingresoscorrientes Rojo No préstamos. A menos que el gobierno territorial esté de acuerdo con un plan deajuste. A estas condiciones se agregan restricciones de oferta reguladas por la Superintendencia de Banca de Colombia: Segundos préstamos deben ser aprobados por el consorcio de bancos, aún cuando el gobierno municipal o departamental obtenga una calificación verde. Todo crédito a municipios en rojo debe ser provisionado totalmente. Esto incrementa el costo del crédito y desalienta el sobre en deudamiento. Sin embargo, la importancia de estos problemas debe ser correctamente valorada, también se debe reconocer la mejora en la eficiencia del sector público en general y las perspectivas de mayores progresos que aún. Sin embargo, para lograr esto el principal problema es la modificación del sistema de incentivos para permitir una movilización de recursos más eficiente.13

IV.3. EL CASO MEXICANO

El principio del federalismo en México data desde su primera Constitución (1824), en la que se adopta el régimen Federal como respuesta a diversas tendencias separatistas en su territorio, el cual no prevaleció por mucho tiempo, sin embargo, debido a la permanente lucha armada entre centralistas y federalistas (monarquía y república). Posteriormente, a inicios del siglo XX, es promulgada la tercera Constitución del País (1917), la cual continúa vigente. En ésta se mantuvo el Régimen Federal bajo la figura de República representativa, democrática y federal, la cual en la actualidad está conformada por 31 estados libres y soberanos, que a su vez se han conformado por 2 400 municipios libres, de conformidad a la Constitución particular de cada estado. El federalismo mexicano tuvo una dinámica centralizadora, paradójicamente, debido a las modalidades que se imprimieron a la acción política y económica sobre todo en el siglo XX, que favoreció al crecimiento económico y al desarrollo social, en medio de una prolongada estabilidad, pero también dejando relegados el fortalecimiento y desarrollo locales. La creciente centralización fue neutralizando la capacidad gubernativa y de respuesta de las entidades y de los municipios. En la década de los ochenta se dieron los primeros pasos para profundizar el proceso de descentralización en México, bajo un contexto altamente politizado. Esto tuvo lugar a mediados de la década, coincidiendo con el momento en que en algunos estados federados, los candidatos de partidos de la oposición (PAN, PAR) empezaron a lograr algunas victorias en las elecciones para alcaldes y gobernadores14. En 1984, el presidente De la Madrid instituyó el “Programa de descentralización de la administración pública federal”, con el objetivo de desconcentrar la 13Bird, Richard M. y Ariel Fiszbein, 1998. Op. cit. p. 19514BID, 2001. Op. cit. p.99.
administración federal, con la creación de centros regionales. Sin embargo, es en el periodo comprendido entre los años 1989 y 1993 en que el gobierno mexicano decide profundizar la reforma del estado de manera significativa, cobrando real trascendencia y dimensión15. Esto se logró mediante el impulso de un programa de desarrollo y lucha contra la pobreza a nivel nacional, PRONASOL (Programa Nacional de Solidaridad), el cual financiaba y gestionaba directamente, aunque no definía objetivos concretos, sino que estimulaba a los entes y comunidades locales a que definieran sus prioridades mediante acuerdos locales de solidaridad16. La descentralización fiscal fue uno de los programas de la reforma que, sin embargo, no constituyó un tema importante debido a que por un lado se iniciaba la descentralización del gasto federal en educación hacia los estados, pero por otro, la administración del IVA (Impuesto al Valor Agregado) se centralizaba. Por otra parte, en este periodo, el mayor avance de la descentralización en términos de políticas públicas se manifestó claramente en 1992, con la transferencia completa del área de la educación básica a los estados, por parte del gobierno federal. Posteriormente, a partir de 1994, la iniciativa “Nuevo Federalismo” contempló un conjunto de acciones más decididas en materia de descentralización. Al respecto, se realizaron importantes traslados de competencias y recursos en las áreas de la salud, la lucha contra la pobreza, el desarrollo social, la educación, en la agricultura, el medio ambiente, los transportes, entre otros sectores. Por un lado, se dice que estas transferencias produjeron que en un corto período de tiempo se duplicaran o triplicaran los recursos financieros y humanos que gestionaban a los estados, impulsando el desarrollo de sus estructuras organizativas y su capacidad para la formulación de políticas. Por otro lado, opiniones divergentes han señalado que este traslado de funciones operativas no ha significado que haya crecido en forma significativa su capacidad para tomar decisiones, puesto que los recursos que recibieron los gobiernos federales son insuficientes para afrontar el conjunto de nuevas responsabilidades El proceso de descentralización fiscal en México cobró fuerza a partir del año 1972 con la creación del Sistema de Coordinación Fiscal, a pesar de que ya desde la Constitución de 1917 se posibilitó la existencia de contribuciones federales. Con la formalización de este sistema se suceden reuniones anuales de los funcionarios fiscales de los estados. Así, en 1980, entra en vigor la denominada “Reforma Fiscal” que diera una estructura definida al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal mediante la Ley de Coordinación Fiscal. Dentro de este sistema fueron creados otros mecanismos de coordinación de las políticas públicas como son: el Sistema de Distribución de Participaciones federales a estados y municipios y la Colaboración Administrativa de los estados a la Federación en materia fiscal federal. El sistema se basa fundamentalmente, desde sus inicios, en un procedimiento centralizado de recaudación, con impuestos generales definidos por el gobierno federal, y una redistribución posterior a los estados de un porcentaje fijo de los ingresos recaudados. De esta manera, el funcionamiento del nuevo sistema tenía como objeto poner fin a la descoordinación y a la debilidad de recaudación fiscal de los gobiernos subnacionales. Según esta ley, los estados 15Pérez T., Javier y Gonzáles H., Ignacio. La Descentralización Fiscal en México. Serie Política Fiscal Nº 106, Proyecto Regional de Descentralización Fiscal, CEPAL/ GTZ.16Ibid.

podían adherirse al sistema de manera voluntaria (según la constitución mexicana, estos tenían soberanía respecto al tema impositivo) mediante la firma de un convenio de adhesión con el gobierno central. El mecanismo de adhesión era el siguiente, los estados ingresaban en el sistema fiscal federal, percibiendo la recaudación de las contribuciones federales, pero dejaban de recaudar por su cuenta. Todos los estados entraron al sistema. El gobierno federal ofreció a los estados un porcentaje fijo de todos los ingresos impositivos, incluyendo los beneficios de la venta de petróleo y minería (llamada la “recaudación federal participable”). Esto se mantiene durante la década de los ochenta, pero posteriormente durante los años noventa se establecieron diversos fondos, cada uno con un criterio de distribución distinto. El fondo más importante en volumen de recursos es el Fondo General de Participaciones, que inicialmente ascendió a un 13% de la recaudación global, creciendo hasta un 20% en la actualidad. Además, también se creó un fondo más pequeño para el desarrollo municipal, el Fondo de Fomento Municipal. Cabe señalar que el criterio de distribución del fondo general entre los estados fue el siguiente: un porcentaje (45,17%) ajustado a la población, otro porcentaje igual se ajusta al esfuerzo fiscal de cada estado y el 9,66% restante se distribuye en relación inversa a la contribución fiscal. Además, los municipios deben recibir por lo menos un 20% de este fondo según la Ley de Coordinación Fiscal. Las políticas descentralizadoras en México fueron aumentando en los años noventa, con énfasis en el campo social. Las nuevas áreas descentralizadas se financiaron en sus primeros años mediante convenios puntuales, que reflejaban decisiones ad-hoc, lo cual generaba una fuerte inestabilidad y dificultades de previsión. Hacia la mitad de esa década también se desarrolla en el país un Programa Nacional de Solidaridad, con el cual se reformó el instrumento financiero de las nuevas políticas de descentralización, y en 1998 se establecieron un conjunto de cinco fondos distintos, orientados a diferentes sectores como: educación, salud, infraestructura social, municipios, aportaciones múltiples), con distintas distribuciones. Los fondos más importantes en volumen son los de educación y salud, el primero tiene como base de cálculo el gasto histórico y la valoración de los recursos existentes. Debido al conjunto de los fondos transferidos, durante los últimos años de los noventa el volumen de gasto descentralizado se ha elevado significativamente, considerando que México tiene una tradición centralista (sobretodo durante la mayor parte del siglo XX). En el siguiente cuadro se puede apreciar la evolución creciente del gasto subnacional desde los años ochenta. La mayor parte de este gasto subnacional, poco más del 80% proviene de transferencias del gobierno central por medio de los diferentes fondos y convenios (de los cuales, en 1999, un 45% eran participaciones no condicionadas, otro 45% fondos condicionados y cerca de un 10%

convenios de descentralización), según datos del informe de seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo. El caso mexicano es un ejemplo de la tradición centralista, marcada por las tendencias políticas. Así se demuestra que hasta antes de los años noventa, el nivel de centralismo en el gasto e ingresos públicos era elevado, mientras que con la apertura democrática cobró importancia la descentralización mexicana. Los presidentes del PRI intentaron utilizar la descentralización como una muestra del proceso de democratización del país, para evitar que cuestionen su hegemonía en el gobierno federal. Por otro lado, debido al malestar generado por el crecimiento económico de la década pasada con desigualdades sociales y el aumento de la pobreza, la descentralización fue utilizada para trasladar parte de la presión social a los gobiernos territoriales, en un contexto de reducidos recursos estatales para hacer frente a estos problemas17.

IV.4.EL CASO CHILENO
El caso chileno agrupa una serie de características particulares en el esquema de financiamiento de los gobiernos regionales, con respecto a las experiencias latinoamericanas revisadas hasta ahora. Es de notar, por ejemplo, que la proporción de los ingresos tributarios de los gobiernos locales chilenos es mucho mayor que en otros países de la región. Sin embargo, en común con el resto de países se mantiene un esquema de descentralización limitado básicamente a decisiones administrativas y con alta dependencia de las transferencias del Gobierno Central. En Chile existen dos niveles de gobiernos subnacionales: los gobiernos regionales y las municipalidades. En general la institucionalidad de las municipalidades está mejor establecida en tanto sus autoridades son elegidas mediante elección universal. Los gobiernos regionales, en cambio, no cuentan con elecciones. Se componen de un Intendente (órgano ejecutivo) y un Consejo Regional; el Intendente es elegido por el Poder Ejecutivo, mientras que el Consejo es elegido por los alcaldes entre candidatos propuestos por los partidos políticos. El Gobierno Regional cuenta con varias funciones, muchas de ellas superpuestas a las de otros organismos del Estado, pero su función básica es la de asignador de recursos, decide entre una cartera de proyectos (presentados por ministerios, municipalidades y proveedores de servicios públicos como salud y educación) cuál será ejecutado. Sin embargo, la evaluación técnica está en manos de otros organismos: ministerios asociados al sector respectivo o de los Secretarios Regionales de Planificación y Coordinación en el caso de proyectos de inversión. Por otra parte, la ejecución de los proyectos tampoco está en manos de los gobiernos regionales. En el caso de las funciones asignadas por ley, pero compartidas con otros organismos del ámbito nacional, las escasas competencias y recursos de los Gobiernos Regionales impiden la ejecución de las mismas. Esto incluye el fomento de la actividad productiva, de la investigación y la cultura, del turismo, asesoría para municipios, entre otras. En general no se puede hablar de descentralización fiscal en este ámbito, existe más bien una descentralización administrativa y una descentralización política en menor grado.1817Op. Cit. BID 2001. p.12918Valenzuela Barros, Juan Pablo. Descentralización Fiscal: Los Ingresos Municipales y Regionales en Chile.

La fuente de financiamiento principal de los gobiernos regionales es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), transferencias del Gobierno Central que sostienen a estos entes, dado que los ingresos propios son pequeños. Además de este fondo, los gobiernos regionales tienen capacidad de decisión sobre fondos comprometidos en Convenios de Programación y las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional (ISAR) y las Inversiones Regionales de Asignación Local (IRAL).Los ingresos propios provienen fundamentalmente por cobro de servicios prestados y permisos y concesiones de bienes de su pertenencia. Además, lo que provenga de donaciones, herencias y legados. El FNDR es una transferencia semi-condicionada para inversiones públicas, el cual tiene un carácter compensatorio entre regiones. Además este es distribuido en dos partes: una primera de carácter compensatorio (cerca del 75% del total) distribuida con criterios socioeconómicos y en menor medida por eficiencia y situaciones de emergencia (5% del total en cada caso). El resto del FNDR son provisiones para diferentes programas (eficiencia y emergencia, patentes mineras, infraestructura educacional, electrificación rural y ley de drogas) siendo distribuido con criterios diferentes. Los Convenios de Programación existen desde 1996 y son proyectos cofinanciados (usando recursos del FNDR) con uno o más ministerios, estos últimos proponen un grupo de proyectos entre los cuales el Gobierno Regional decide la ejecución. La desventaja de este esquema es su inherente inestabilidad pues los aportes ministeriales deben ser ratificados anualmente. Las ISAR son parte de los recursos de inversión de los ministerios o servicios respectivos que se destinan para aprobación de los gobiernos regionales. Sin embargo la cartera de proyectos es limitada y comparte todos los problemas que se mencionaron anteriormente. Las IRAL son fondos asignados regionalmente, el Gobierno Regional tiene libertad paraasigna los entre las diferentes municipalidades, mientras que estas deciden cómo se invierten dichos recursos. En el caso de los gobiernos municipales, estos cuentan con elecciones desde 1992, lo cual les concede un mayor contacto y responsabilidad con la ciudadanía. El proceso de descentralización en este caso se aceleró en los 80’s con la transferencia de los servicios de educación y la mayoría de los servicios de salud primaria. Además, se les hizo partícipes de la política social a través de su decisión en la focalización de subsidios monetarios. El financiamiento de los gobiernos locales proviene de ingresos propios, el Fondo Común Municipal (FCM), transferencias e ingresos tales como la venta de activos, recuperación de préstamos y otros. La particularidad de Chile es la mayor importancia de los ingresos propios en comparación con Latinoamérica (aunque aún baja en comparación con países desarrollados) y el mecanismo de transferencias del FCM, el cual es único en Latinoamérica. Los ingresos propios son básicamente el Impuesto Territorial (como el Impuesto Predial peruano), las Patentes Comerciales, los Permisos de Circulación (impuesto progresivo automotor), los derechos (pagos por servicios o permisos municipales) y los ingresos por concesión de bienes públicos bajo la autoridad municipal. Hay que anotar que en el caso del Impuesto Territorial, este es definido y cobrado por el Gobierno Central, para luego pasar a los municipios. El FCM es el mecanismo más interesante en Latinoamérica, este Fondo se nutre de la recaudación de los propios municipios, es una redistribución de los distritos con mayor capacidad fiscal al resto (aunque todos reciben parte del FCM) para compensar brechas fiscales causadas por problemas de deseconomías de escala y concentración de ingresos en algunas comunas. Los criterios de distribución comprenden: Pobreza comunal Diferencia de beneficios fiscales Restricciones a la base impositiva local (porcentaje de predios exonerados por ejemplo)10% del fondo se distribuye en base a indicadores de eficiencia y para atender situaciones de emergencia. Las transferencias públicas son condicionadas y están concentradas en funciones relativas al desarrollo social básicamente. El financiamiento de la provisión de servicios de salud y educación se realiza con transferencias específicas. Por otra parte, los municipios tienen prohibida la concertación de deuda que no sean operaciones de leasing y la contrapartida crediticia del Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB). También existe prohibición de formar empresas municipales, pero algunas empresas subsisten de épocas anteriores a la Ley que las prohíbe. En general, el problema de este esquema es que el grado de descentralización fiscal aún es mínimo; los ingresos locales con respecto al total siguen siendo muy pequeños y no se han delegado o coparticipado otros impuestos. Asimismo, como en otros países de Latinoamérica, existe una fuerte dependencia de transferencias condicionadas del gobierno. Más aún, los organismos que transfieren u otorgan capacidad de decisión sobre sus fondos muchas veces financian proyectos similares y no coordinan entre sí. Esto resulta en el abandono de las preferencias regionales por los proyectos y privilegia la obtención de fondos, lo cual reduce uno de los principales beneficios esperados del proceso de descentralización: el acercamiento entre las decisiones administrativas de inversión y las preferencias de la población local. Todo esto hace que aunque en el papel se hayan entregado variadas funciones a los gobiernos subnacionales, su capacidad de ejercerlas efectivamente se vea limitado, dejándolas a organismos nacionales que duplican estas funciones.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Rodríguez Alfonso, José R y Lobo, Thereza. “Fiscal Descentralization and Participation in DelayedDemocratic Experiences”, documento para el Foro Tinker “El Papel del Estado en Latinoamérica y el Caribe”, México, Octubre de 1996.Departamento Nacional de Planeación (DNP). “Evaluación de la Descentralización Municipal en Colombia: Un Balance de una Década”. Bogotá, 2002.Jordana, Jacint. Relaciones Intergubernamentales y Descentralización en América Latina: Una Perspectiva Institucional. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington D.C. 2001.Banco Mundial, Más Allá del Centro: La Descentralización del Estado, Washington D.C. 1999. Ley Orgánica de Bases de la Descentralización. Lima-Perú, Junio 2002. Bird, Richard M. y Vaillancourt, Francois. Fiscal Decentralization in Developing Countries: an Overview.Cambridge Press. 1999.Pérez T., Javier y Gonzáles H., Ignacio. La Descentralización Fiscal en México. Serie Política Fiscal Nº 106, Proyecto Regional de Descentralización Fiscal, CEPAL/ GTZ, 1998.Valenzuela Barros, Juan Pablo. Descentralización Fiscal: Los Ingresos Municipales y Regionales en Chile.CEPAL, 1997.

MEXICO La participación ciudadana en los programas parciales de desarrollo urbano de la ciudad de México

2006-03-30T11:38:00.000-03:00

Por Alicia Ziccardi

Nombre del proyecto: Programas Parciales de Desarrollo Urbano del Distrito Federal- Una experiencia de Planeación ParticipativaLugar de ejecución: Ciudad de MéxicoAlcance: más de 50.000 personasFecha de vigencia de la experiencia:1997-2000Entidad ejecutora: Universidad Nacional Autónoma de MéxicoResponsables: Se elaboraron cinco programas. Los responsables fueron: Santa Cruz Acalpixca Dr. Jorge Cervantes Borja y Mtro Sergio Méndez; San Simón Arq. Alberto Ramos y Dr.a Rosalía Lopez Paniagua; Centro Histórico de Coyoacán Dr. Fernando Green, Mtro César Hernández, Mtra Lucía Alvarez y Mtra Patricia Ramirez; Insurgentes Mixcoac Mtro Arturo Mier y Terán, Dra. Alicia Ziccardi; San Andrés Totoltepec Arq. Gustavo Romero, Mtra.Lourdes García. La Dra. Alicia Ziccardi fue la coordinadora general de los equipos sociales de los cuatro primero programas mencionados.Objetivos: La realización de Programas Parciales de Desarrollo Urbano en el Distrito Federal, México, aplicando una metodología de planeación participativa.
Descripción: Se trata de recuperar la experiencia de planeación participativa realizada por la docentes, investigadores y alumnos de la UNAM en la realización de cinco programas de dearrollo urbano de nivel local (barrio o colonia). Se adjunta un artículo que describe las etapas de esta experiencia y el comportamiento de los actores involucrados (ver abajo).Material de referencia: Un libro en prensa y la publicación de los progrmas de San Simón e Insurgentes Mixcoac en la Gaceta del D.F.Informante:Alicia ZiccardiInstitucion a la que pertenece: Instituto de Investigacioens Sociales UNAM- Circuito Mario de la Cueva s/n Cd. Universitaria, 04510 Vinculación con la experiencia:Coordinadora de los equipos socialese-mail:ziccardi@servidor.unam.mx
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LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROGRAMAS PARCIALES DE DESARROLLO URBANO DE LA CIUDAD DE MÉXICO
I.- Lo inédito
Lo inédito fue la invitación que realizara la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno de la Ciudad de México para que la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) participara en la realización de algunos programas parciales, expresando la importancia que tenía para este proceso el que se estructurara un equipo técnico-social, constituido por arquitectos y sociólogos o científicos sociales. Esta responsabilidad la UNAM la asumió desde el Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad para tres programas, pero en varios participaron también docentes e investigadores de nuestra universidad.
Por ello, lo primero que hay que destacar es que en esta experiencia de planeación participativa una instancia de gobierno recurrió a la capacidad profesional de nuestra universidad y lo hizo con la mayor apertura para que, a partir de unos lineamientos generales relacionados más con los productos que con las características del proceso, diseñáramos una estrategia de planeación participativa del desarrollo urbano local.
Esto permitió que investigadores, docentes, alumnos de licenciatura y principalmente de posgrado de diferentes carreras (arquitectura, geografía, sociología, ciencia políticas, trabajo social) se involucraran en un inédito proceso de generación de nuevos conocimientos sobre la ciudad, se vincularan directamente con diferentes instancias de las instituciones gubernamentales de nivel local y central y que tuviesen la oportunidad de trabajar con la ciudadanía en los espacios seleccionados, en un ejercicio cuyo principal objetivo fue elaborar un/unos instrumentos de planeación y de gestión que permitan mejorar las condiciones de vida - físicas y sociales - de la población.
Partimos de que el vínculo entre los académicos, los funcionarios públicos y los políticos no es fácil . Tampoco lo es entre las autoridades y la ciudadanía y entre ésta y los académicos. Pero precisamente a partir de estos trabajos en los que están involucrados actores con intereses tan distintos pero que comparten el compromiso de trabajar para lograr una ciudad más humana, más equitativa, más incluyente, la evaluación académica puede ser un instrumento útil. La idea es que con esta experiencia se inauguraron nuevas y mejores relaciones y compromisos entre quienes están involucrados en este ejercicio, que redunden en beneficios para la ciudad y que permitan, de construir entre todos un estilo diferente de relación entre gobierno y ciudadanía.
II- El proceso
En cada uno de los programas la experiencia tuvo características particulares en función de los elementos territoriales, económicos y sociales que presentaban cada uno de estos espacios urbanos. Sin embargo, para Santa Cruz Acalpixca en la Delegación Xochimilco, el Centro Histórico de Coyoacán, San Simón Ticumac e Insurgentes Mixcoac en la Delegación Benito Juárez diseñamos inicialmente un modelo común de planeación participativa o estratégica la cual se fue ajustando en la particular interacción que se entabló en cada comunidad. Planeación estratégica ya que lo fundamental es la formulación de soluciones técnicas que a la vez fuesen consensuadas por la ciudadanía y que se traduzcan en programas, proyectos, instrumentos y acciones que suponen un ejercicio corresponsable entre las autoridades y los diferentes actores locales.
Por ello es importante resaltar que el proceso y las etapas aquí reseñadas corresponden a nuestra metodología, la cual obviamente no se empleó en los demás programas, aunque existieron siempre algunos puntos en común.
Dos fueron los principales condicionamientos iniciales:
· Cuando comenzamos a trabajar en los proyectos de los programas habían caducado las representaciones vecinales de los llamados Consejos Delegacionales y aún no había nueva ley de participación ciudadana para la elección de representantes de la ciudadanía. Por ello, promovimos en cada programa la creación de un Comité de Vecinos para trabajar conjuntamente en una convocatoria para movilizar al conjunto de actores relevantes y también para dar seguimiento al proyecto. Posteriormente, cuando se aprobó la Ley de Participación Ciudadana del D. F. y se eligieron los Comités Vecinales esta situación se modificó, aunque en el caso de San Simón Ticumac, en la Delegación Benito Juárez, el comité constituido para realizar el programa fue prácticamente el mismo que eligió la ciudadanía en las elecciones de representantes para el Comité Vecinal, lo cual refrendó los liderazgos naturales y fortaleció nuestro trabajo con la comunidad.
· Las autoridades de otras secretarias y de las delegaciones agregaron a sus tareas y responsabilidades la realización de un programa, que exigía tiempo, dedicación, conocimientos y capacidades básicas (trabajo en grupo, entusiasmo, interés de incluir las demandas y buscar soluciones en los procesos decisorios), en fin todo lo que implica el ejercicio de planificar democráticamente. Sin duda, la figura del/la delegada y el grado de integración de su equipo de trabajo fue fundamental. Es claro que su papel potenció o limitó los alcances de estas experiencias. Además, en estos programas se puso en juego el significado que encierra el concepto de las relaciones intergubernamentales- que no aluden sólo a la coordinación- sino a todos los elementos que están en juego en el interior del complejo y centralizado aparato de gobierno de la ciudad, en el cual existen altos grados de ineficiencia y corrupción heredada con inercias difíciles de modificar. Todo esto impone restricciones a un proceso de planeación que pretende estar basado en la participación plena de la ciudadanía.
En lo fundamental el trabajo de elaboración del proyecto se organizó en cuatro etapas:
a) La elaboración de un prediagnóstico
En esta etapa recopilamos todo el material existente, diseñamos y aplicamos una encuesta a residentes, usuarios y comerciantes, realizamos observaciones y relevamiento de información en el campo, entrevistamos a vecinos, dirigentes vecinales y sociales, representantes políticos y funcionarios del aparato central del gobierno de la ciudad y de las delegaciones. Es de destacar aquí que sin tener nosotros trabajo previo en estos barrios nuestra procedencia institucional el pertenecer a la UNAM nos abrió las puertas. Los vecinos nos expresaron desde el inicio confianza profesional y nuestra presencia fue valorada positivamente porque no representábamos intereses particulares, sino por el contrario neutralidad técnica y social en zonas donde existían intensos conflictos vecinales. La única excepción fue un grupo de vecinos del centro de Coyoacán (que a diferencia de otros de la misma zona), manifestaron una abierta oposición a cualquier iniciativa que procediese de las autoridades, por su responsabilidad en los cambios de usos del suelo que se realizaron violando la normatividad vigente. Esta posición de rechazo a revisar la normatividad vigente (ZEDEC-Programa Parcial vigente) no contempló el hecho de que las autoridades elegidas democráticamente a partir de 1997 creaban un nuevo escenario de relación y de compromisos en la gestión, que ellos podían incidir directamente para revertir estos procesos y que para hacerlo era necesario en primer lugar revisar lo existente con miras a tener un instrumento de planeación y gestión actualizado y más eficaz. Con todo, a medida que nuestro trabajo avanzó, fundamentando nuestros diagnósticos y nuestras propuestas en conocimientos técnicos y sociales, logramos un mayor grado de aceptabilidad en la comunidad local.
b) La realización del diagnóstico con la comunidad y elaboración de propuestas en talleres
Esta etapa fue la más rica e intensa en la relación consultores-ciudadanía porque se desarrolló en la misma un trabajo basado en la combinación del saber de los profesionistas que lo conducen y los conocimientos, percepciones, imágenes, historias de la colonia y de las vidas de quienes habitan, trabajan o usan estos espacios urbanos.
Se partió de una evaluación técnico-social de los problemas (un prediagnóstico) y se buscaron propuestas que contemplaban los intereses particulares o grupales en el interior de un proyecto más amplio de ciudad, de ciudad para todos, de ciudad ecológica y económicamente sustentable, con empleos, con recursos educativos, culturales, recreativos, para los niños, los jóvenes, para las mujeres, para la tercera edad, para los discapacitados.
Esta forma de planear el futuro inmediato de una colonia supone que las prácticas tradicionales de los técnicos se modifiquen para garantizar que la opinión y las demandas de la ciudadanía sean atendidas. Por ello, la mejor solución técnica siempre esta expuesta y confrontada ante los actores sociales que viven y/o usan ese espacio urbano. Esto implica que el equipo consultor debe compartir una cultura que valore positivamente la aceptación de las ideas que provienen de la ciudadanía y las incorpore a las propuestas técnicas o, cuando corresponda, explique de manera fundamentada la improcedencia de las mismas y por lo tanto su no inclusión.
En este ejercicio partimos de que existen problemas e intereses muy diversos entre los miembros que habitan y usan un espacio de la ciudad y muchas veces, la resolución de los mismos pareciera, sino imposible, bastante lejana. No sólo son problemas relacionados con el uso del suelo, aunque éstos sí son graves. Son problemas generados principalmente por los cambios que experimentó la economía y la sociedad local de manera intensa vertiginosamente en la última década y que se expresan en el espacio. Transformaciones sobre el territorio que se han hecho con o sin apego a las normas y que por lo general los habitantes de una zona no están dispuestos a aceptar. Estos programas confirman la idea de que entre los principales problemas figuran los de la convivencia social, los cuales pueden tener en su base algún componente urbano, pero difícilmente se solucionarán aunque se logrará instalar un nuevo orden urbano.
Restaurar las bases de una convivencia social basada en el respeto a los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos supone atender problemas propios de la economía como son los vinculados al empleo y particularmente la informalidad; incorporar la equidad entre géneros, restablecer lazos entre los jóvenes, los adultos y los ancianos en terreno de las prácticas sociales; crear reglas del juego para el uso de los espacios públicos por parte de niños y jóvenes; erradicar la violencia y la inseguridad; son las principales cuestiones entre muchas otras. Los programas contribuyeron a elaborar un más profundo y detallado diagnóstico porque se instalaron a nivel de la colonia o el barrio, pero sólo en pequeña medida podrán contribuir a enfrentar problemas que escapan a sus propósitos y alcances. Con todo hay que señalar que los talleres, cuando han funcionado bien, han sido un espacio y un ejercicio para exponer y debatir ideas sobre la vida cotidiana en estos barrios y señalar posibles soluciones.
c) La Consulta Pública
Aunque producto de la etapa anterior, la consulta pública adquiere una dinámica propia, en parte porque la misma supone que cualquier ciudadano (no sólo los que usan y viven en la zona) puede opinar sobre el proyecto. En las propuestas se condensa el esfuerzo de los asesores de utilizar y empatar los criterios técnicos con las propuestas de la ciudadanía, lo cual implica seleccionar y jerarquizar las mismas y, por tanto, supone que los diferentes actores las confronten con sus intereses y expresen abiertamente si sus demandas han sido incluidas o no. Lo fundamental es llegar, a través de sucesivas propuestas, a la generación de consensos y/o acuerdos que permitan dirimir las diferencias sustentadas en intereses y posiciones individuales, particulares y/o grupales.
La deliberación pública, de manera respetuosa, es un ejercicio propio de la democracia, pero actualmente es tan sólo un valor que no toda la ciudadanía comparte o está dispuesta a ejercer. En la consulta hay plazos y un número de audiencias y reuniones que fija la ley. Es necesario que los actores acudan a la consulta siendo conocedores del diagnóstico y las propuesta que se vuelcan en el documento y en los planos que se exponen. Algunos ciudadanos y usuarios llegan a las reuniones conociendo el documento y aportan elementos a la discusión. Pero no es poco frecuente que los ciudadanos lleguen sin hacerlo y en cambio coloquen sus ideas iniciales u otras, las expongan a un auditorio, a veces hasta vehementemente, manifestando sus prejuicios respecto a la posibilidad de que sean atendidas sus demandas y creando un clima de descreimiento frente a la posibilidad de crear nuevas bases para una gestión urbana democrática. Estos comportamientos sin duda se fundan, en muchas décadas de ser excluidos de los procesos de toma de decisiones y de observar como sus espacios se transformaban, muchas veces, en sentido opuesto a los intereses de la comunidad. Recuperar la credibilidad es algo que va mucho más allá de las tareas propias del mejor de los consultores, pero debe pensarse en presentar productos que contribuyan a que los ciudadanos los lean fácilmente, los revisen y se los apropien a fin de que ellos se encarguen de darle seguimiento al cumplimiento de las secciones allí comprometidas. Quizá una de las principales limitantes es el débil uso de recursos para la comunicación social en estos procesos que fuesen más elaborados. Tanto en los materiales que el equipo produjo y repartió para anunciar la presencia como la elaboración de los mensajes realizados por SEDUVI eran demasiado elementales.
d) La revisión final del documento (versión amplia y abreviada, contestación de folios, elaboración de anexos estadísticos, visuales, etc.).
Esta es una etapa donde se intensifica (y se tensiona) la relación entre el consultor y la SEDUVI, en tanto es esta dependencia del gobierno de la ciudad la responsable final del producto y quien debe asumir la autoria del mismo. Sin duda, es difícil transmitir a las autoridades en un documento, planos, fotos, listados de firmas todas las vivencias que se protagonizan durante meses para obtener estos productos. Mucho más, cuando es una etapa permeada de presiones de parte de aquellos que consideran que sus intereses y propuestas no están parcial o totalmente incluidos.
A la Asamblea Legislativa se entrega para su aprobación un documento que expresa más que consensos, algunos acuerdos, puntos de coincidencia a los que se ha llegado, a pesar de las diferencias que existen en la comunidad de una colonia. Pero seguramente las propuestas en estos programas, si se concretan en acciones, permitirán mejorar las condiciones de vida de estos espacios urbanos.
A los vecinos se les entrega un documento con un conocimiento más profundo e integral de sus barrios, diferentes propuestas, una normatividad actualizada, unos instrumentos novedosos de corresponsabilidad público-privada y un cúmulo de acciones por realizar. Ellos podrán apropiárselo y darle seguimiento a las propuestas para que éstas se efectivicen. Pero sobre todo queda una nueva experiencia, un ejercicio de planeación que supone muchas horas de trabajo colectivo, el saber vencer las tensiones y la falta de credibilidad en la autoridad y en el apego a las normas, los cambios bastante frecuentes en las ideas y posiciones iniciales y que requieren tiempo para ser procesados por el colectivo, en fin un nuevo ejercicio de vida comunitaria. Un difícil proceso de aprender a trabajar juntos primero como académicos provenientes de distintas disciplinas y al mismo tiempo trabajar con la ciudadanía, un vínculo entre el gobierno local, la universidad y la ciudadanía.
En estos procesos se dieron buenos pasos en el camino de construir y compartir una cultura de la aceptación y de la tolerancia cuando se defienden intereses distintos y muchas veces contrapuestos. Ello fue posible porque se otorgaron elementos para generar una discusión técnica y socialmente fundamentada y se ordenaron las propuestas de la comunidad para saber cuáles tenían coincidencias y cuáles no. Sobre esa base fue posible establecer acuerdos básicos y por ello en estos documentos se dejan señalados proyectos específicos que atienden demandas puntuales sobre los que la comunidad ha manifestado posiciones contrapuestas que en la vida cotidiana la dividen y que la autoridad debe resolver apelando a criterios técnicos, con apego a la legalidad vigente y con mucha sensibilidad social.
III.- El futuro inmediato
Con los programas aprobados se inició una nueva etapa la cual demanda nuevas energías vinculadas con la difusión y la necesidad de poner este instrumento al alcance de la ciudadanía y de todas las autoridades, Se trata de recuperar la credibilidad de la ciudadanía en las autoridades y demostrar que es posible planear y gestionar social y democráticamente el territorio. Por ello, es responsabilidad del nuevo gobierno del PRD cumplir con los compromisos y acciones contenidas en estos programas.
Los proyectos de programas acabados y que aún no han sido aprobados por la ALDF deben concluirse colocando todo el empeño que sea necesario para ello. Sin duda, si se pueden observar beneficios que generan en la comunidad de los ya aprobados, será posible generar expectativas más favorables para su aprobación.
Alicia Ziccardi

ALEMANIA Participación ciudadana para un modelo de barrio sostenible en Friburgo

2006-03-30T11:33:00.000-03:00

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)País/Country: Alemania
Región según Naciones Unidas: Europa Occidental (incluida Turquía).Región ecológica: Continental.Ámbito de la actuación: Ciudad.Instituciones: Académicas y científicas, gobierno local, organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones de base comunitaria (OBC) y sector privado (incluido sector informal).
Palabras clave = Participación de la comunidad. Vivienda.
Categorías = Protección del medio ambiente: higiene ambiental; reducción de la contaminación; creación de zonas verdes en la ciudad. Participación ciudadana e iniciativa cultural: participación de la comunidad; reducción de la exclusión social; integración social. Procesos de planificación regional e urbana: planificación comunitaria; ayuda e iniciativas en casos de conflicto; Agenda 21.
Contacto principal:Forum Vauban e.V.Merzhauserstr. 150/0779100 Freiburg, AlemaniaTfno: +49-761-407344Fax: +49-761-407395C.Epp@3Landbox.comlink.apc.org
Patrocinador:Forum Vauban e.V. in cooperation with the City of FreiburgMerzhauserstr. 150/0779100 Freiburg, AlemaniaTfno: +49-761-407344Fax: +49-761-407395C.Epp@3Landbox.comlink.apc.org
Socio:City of FreiburgEpp, ChristianMettackerweg 2079111 Freiburg, AlemaniaTfno: +49-761-4764491C.Epp@3Landbox.comlink.apc.org
Socio:Oeko-Institut FreiburgHermann, LaurenzReinhard-Booz-Str.2179249 Merzhausen, AlemaniaTfno: +49-761-408404L.Hermann@3Landbox.comlink.apc.org
R E S U M E N
El Forum Vauban está trabajando en la planificación de un nuevo distrito en el lugar que ocupó la antigua base militar "Vauban", en Freiburg, que será convertido en una zona residencial y de trabajo para aproximadamente 5.000 personas. El Ayuntamiento de Freiburg aprobó el Forum Vauban como el organismo oficial que canalizara la participación ciudadana en Vauban.
Los ciudadanos, las empresas de tamaño medio y las instituciones científicas se han unido en el Forum Vauban, como ONG, para hacer frente al desafío que supone una participación ciudadana real para dar forma a un proyecto concreto: la "Planificación de un modelo de distrito sostenible" en la antigua base militar de Vauban.

D E S C R I P C I Ó N
Las estructuras sostenibles de una ciudad sólo pueden llegar a conseguirse con una participación activa de los ciudadanos en el proceso de planificación. A pesar de que prácticamente todos están de acuerdo con esta afirmación, que aparece explícitamente en la Agenda 21, aún son escasos en todo el mundo los intentos serios de dotar a una ONG de un impacto real en los procesos de planificación. Incluso en países como Alemania, donde la ley garantiza la participación de los habitantes, esta participación ciudadana a menudo tiene sólo una función de apoyo. Especialmente en el tema de la planificación de ciudades sostenibles, las administraciones por sí solas no pueden aportar la experiencia, el personal de trabajo y la creatividad necesarias.
La ONG "Forum Vauban" es una asociación de ciudadanos, instituciones científicas y empresas privadas que aspira a llenar este vacío en la planificación del nuevo distrito Vauban de Freiburg, para conseguir que éste sea un modelo de distrito sostenible. Para enfrentarse a este reto, el Forum Vauban cuenta con una coincidencia única de condiciones favorables en Freiburg. Gracias a la alta densidad de empresas e instituciones expertas Freiburg ya posee la capacidad necesaria. La administración local apoya en gran medida los temas relativos a la participación ciudadana. El público en general de la "capital ambiental" de Alemania, Freiburg, muestra un elevado interés en temas ambientales.
Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.
Traducido por Yolanda Fernández Fernández.

Revisado por Isabel Velázquez.

AMERICA LATINA PARTICIPACION CIUDADANA

2006-03-30T11:22:00.000-03:00

El siguiente vinculo los llevara a un muy completo blog

http://participo.blogcindario.com/2005/10/00004.html

America Central Descentralizacion

2006-03-29T13:41:00.000-03:00

Siguiendoo es te vinculo se encontraran con:

Descentralización, Gobierno Local y Participación Ciudadana:
El Programa de Cooperación de la Unidad para la Promoción de la Democracia
en la Región centroamericana

http://www.upd.oas.org/decentralization/speecheslist/ambfemica.pdf

EXPERIENCIAS DE SUECIA

2006-03-28T19:06:00.000-03:00

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PAÍSES NÓRDICOS: EXPERIENCIAS DE SUECIA.
ANÁLISIS Y CONCLUSIONES PARA EL FUTURO

José Luis Ramírez González

La participación ciudadana en los países nórdicos Experiencias de Suecia. Análisis y conclusiones con miras al futuro. Conferencia Europea sobre Participación Ciudadana en los Municipios, Córdoba 4-7 de noviembre de 1992. Madrid: Comunidad de Madrid, 1992

Presentación del ponente
Entre 1970 y 1980 fue miembro de la Junta de Gobierno y Consejero (Teniente de Alcalde) Director del Plan Municipal de Haninge, un Ayuntamiento de más de 50.000 hab. de la región de Estocolmo (el nº 28 en de los ayuntamientos por población). De 1980 a 1983 fue Jefe del Servicio de Actividades Culturales del Ayuntamiento de Ludvika (Dalecarlia). El motivo de su dedicación municipal fue precisamente el interés por el tema de la participación cívica en el régimen local de autogobierno. Colabora desde 1984 en el Instituto NORDPLAN, una escuela superior de postgrado para funcionarios de la administración pública, especialmente municipales, patrocinada por el Consejo Nórdico. En la actualidad dirige un proyecto de investigación financiado por el Consejo de Investigaciones sobre el Urbanismo cuyo tema es "Urbanismo, significado y democracia", un proyecto centrado sobre los aspectos éticos y retóricos de la gestión urbana.

Planteamiento del tema
La idea de una participación cívica en los municipios y su promoción como tema de investigación y de debate, encierra una especie de paradoja. En un estado antidemocrático toda participación ciudadana es imposible por definición; pero en un estado constitucionalmente democrático la participación ciudadana es, también por definición, algo presupuesto en el mismo concepto de democracia. Una de dos: o hay participación cívica o no hay democracia. Es lo que Kant llamaría un juicio analítico, semejante a decir, por ejemplo, que el caballo es un animal, cosa evidente pero apenas informativa o digna de estudio. El que una Federación de Ayuntamientos democráticos crea oportuno plantearse el tema de la participación cívica en la gestión municipal resulta así, a primera vista, tan escandalizante como dudar de la paternidad de alguien. Exigir la participación cívica en un ayuntamiento democrático es como confesar que ese ayuntamiento sólo es democrático de nombre.
La aparente paradoja no tiene su fundamento, sin embargo, tanto en la democracia como hecho cuanto en el concepto de democracia que manejamos. Los antiguos solían personificar las acciones e intenciones humanas mediante sustantivos míticos: el Saber, la Guerra, el Amor, el Comercio.
Nuestra sociedad, declaradamente monoteista y solapadamente laica, no sólo ha conservado el viejo Olimpo, sino que ha aumentado el número de sus dioses. Para explicar lo que sucede o lo que nos preocupa, aludimos a una serie de metáforas o sustantivos (que todo sustantivo es metáfora) en forma determinada y género singular. El Progreso explicó durante más de un siglo el motivo de la política y las instituciones europeas. En nuestra época, un hijo del Progreso, llamado el Desarrollo, ha servido también para explicar y justificar muchas conductas. Echamos a menudo la culpa de nuestros males a la Carestía de la Vida, a la Crisis Económica, a la Inflación, al Paro, etc. y nos quedamos tan satisfechos, como si la mera evocación de esos nombres fuera una explicación. Ahora se dice que el Comunismo ha muerto y el Mercado es quien va a orientar la vida económica de la Europa oriental. Se discute en estos días la Unidad Europea y algunos andan preguntándose qué quiere decir esa "Europa" futura de la que los políticos hablan. En vez de un sustantivo aparentemente unívoco, quisieran muchos que les explicaran cómo se desarrollará la vida del ciudadano corriente cuando esa idea platonizante que llamamos " Nueva Europa" se convierta en realidad. El uso y el abuso del sustantivo en el lenguaje oficial de occidente como explicación última u origen de los acontecimientos históricos y aun cotidianos, fenómeno que parece afectar a todas las lenguas indoeuropeas, nos ha hecho reducir sistemas abigarrados de acción a conceptos sustantivados aparentemente palpables, que funcionan como conjuros, pues ocultan más que manifiestan y urgen una explicación en vez de facilitarla.
El pensamiento occidental vive de la creencia en una objetividad que nos impide reflexionar a fondo sobre los usos lingüísticos que condicionan nuestra imagen de la sociedad. La creencia en la objetividad es así uno de los elementos subjetivos de Occidente. Si reflexionamos sobre nuestros usos lingüísticos advertimos una tendencia a reducir a categoría nominal y adjetiva todo aquello que, en realidad, debería expresarse con formas verbales y adverbiales. Esto significa que reducimos todo a estructura, incluso procesos y hábitos de acción humana como la democracia. Aunque debemos a los griegos ésta y otras herencias en nuestro modo de pensar (siendo el platonismo su expresión más clara) sin embargo, entre los griegos, la hegemonía de lo estructural no había logrado obnubilar totalmente la comprensión de las acciones en la medida en que lo hacemos los modernos. Cuando los griegos hablaban de la POLIS entendían ésta como la reunión de ciudadanos y su actuación como tales. Al traducir la palabra griega "polis" como equivalente a "ciudad", no advertimos que para nosotros la ciudad es primordialmente lo físico. No excluían, ciertamente, los griegos lo físico del concepto de polis; pero para ellos el aspecto material de la ciudad era sólo la acepción secundaria del concepto, mientras que para nosotros lo humano es lo secundario y lo físico lo primario. Traducir polis como "ciudad" es pues correcto sólo dentro de ciertos límites, ya que el juego de aspectos del concepto ha cambiado.
La propensión a sustantivar, congelar y materializar todo lo que nuestros conceptos tocan, nos lleva a confundir el juego con sus reglas y la democracia con el parlamentarismo. El sistema parlamentario y las leyes o instituciones establecidas son un marco fijo dentro del cual vivimos y actuamos democráticamente, pero no son ese vivir o ese actuar. Un parlamento influye en ellos, pro no garantiza sin más los hábitos y convicciones democráticas de sus miembros. Esos hábitos y esas convicciones hay que cultivarlos y son más bien ellos los que crean las instituciones democráticas que al contrario. "Por aquí ya no hay camino, pues para el justo no hay ley", que diría San Juan de la Cruz. Es mejor contar con personas respetuosas de una ética democrática, aun en ausencia de reglas establecidas, que un sistema de reglas democráticas en manos de personas sin respeto a ellas. En Suecia, durante muchos años, no se supo distinguir entre democracia y parlamentarismo y toda discusión sobre el concepto de democracia era un tabú. Hoy día están cambiando las cosas.
Nuestra ceguera para comprender la acción, siempre confundida con el resultado o la con la estructura, nos ha hecho también perder de vista la distinción griega entre el hacer y el obrar. Aunque designemos la democracia con un sustantivo, no es una cosa ni un producto acabado y permanente. La democracia es un proceso y un hábito de actuación humana que pervive mientras esa actuación y esos hábitos persisten pero desaparece cuando las intenciones y las obras se corrompen. La democracia - afirman algunos - debe ganarse día a día. Una manera de hablar, al fin y al cabo, pues la democracia no es algo que se gane. No hay un camino hacia la democracia, la democracia es el camino, aquel camino que se hace al andar, como decía el poeta sevillano, distinguiendo así, en la palabra "camino", entre el aspecto verbal y el aspecto sustantivo y entre el hacer y lo hecho.
La discusión acerca de la participación cívica adquiere así un cariz radicalmente diferente. Participación es actuación participativa y participación cívica es la manera de obrar en que consiste la democracia, considerada como forma de actuar y no como estructura. Ni siquiera puede ser la democracia un mero hacer, pues el hacer es un medio supeditado a su producto o resultado. Pero la democracia es un obrar que tiene su fin y su valor en sí misma. Mientras el hacer termina una vez logrado el resultado que lo justifica y da sentido, el obrar es al mismo tiempo acción y sentido, pues no busca otro resultado que la propia actuación. Mientras que el hacer una cosa y la cosa hecha se excluyen y se condicionan mutuamente en el tiempo, el obrar es sólo el obrar. La acción de edificar, por ejemplo, termina cuando el edificio, que le da sentido, ya está en pie. La casa accede a la existencia una vez que la acción de edificar ha terminado, no antes; pero la democracia es un obrar que no recibe su sentido de nada externo, sino que tiene sentido por el mero hecho de su actualización, existiendo mientras el actuar democrático prosigue y desapareciendo totalmente cuando ese actuar termina. Estas sutiles distinciones están recogidas en la obra de Aristóteles, el primer teórico de la sociedad del bienestar, aunque hayan pasado desapercibidas a muchos de sus comentaristas.
Quizá se pregunten ustedes qué tiene que ver esta disquisición conceptual con el tema de nuestra conferencia. Sí que lo tiene. Pues la mayor parte de los problemas sociales y de las llamadas crisis no tienen sólo sus raíces en la realidad objetiva, sino sobre todo en nuestra forma de concebir y de hablar de la realidad. A lo largo de diez años de dedicación al desarrollo de una participación cívica organizada en la gestión municipal sueca, fui apercibiéndome de que estábamos tratando de fundar esa participación en nuevos sistemas de reglas de juego cada vez más minuciosas. Lo cual ciertamente no entorpecía la solución de la tarea, pero era incapaz de darle una solución radical, quedándose a menudo en cosmética. Lo que se está haciendo cada vez más cuestionable es el concepto maquiavélico de la política y la democracia y lo más necesario hoy es su consideración como una forma ética de vida colectiva.

El debate en torno a la participación cívica en Escandinavia y sus etapas
El debate de la participación cívica en el régimen local en Suecia y en Escandinavia no se inicia hasta 1967. De 1967 a 1979 aproximadamente, se desarrolla el debate participativo siguiendo dos vías diferentes: el del activismo contestatario y el de los experimentos de formas de diálogo legitimador del parlamentarismo, organizado por iniciativa de los responsables municipales.
Hacia 1980 comienzan a caer en desuso esos métodos de actuación y participación cívicas y los ayuntamientos intentan reformar su estructura política y burocrática, a base de descentralizar geográficamente sus funciones o de diferenciar su normativa y sus formas de gestión, adaptándolas a las condiciones de cada municipio, en lugar de obedecer a un modelo único para todas, como se había venido haciendo.
En estos momentos, una vez derrumbado tanto el muro visible alemán como el muro invisible sueco, se hallan los ayuntamientos suecos empeñados en tratar de privatizar la mayor parte de las empresas y servicios que hasta ahora habían funcionado en régimen público. Se pretende en lo sucesivo canalizar (los detractores dirían "canallizar") la participación ciudadana por la vía del mercado. El ayuntamiento se limitará a encargar, financiándolos en parte, los servicios que entidades privadas, elegidas en régimen de competencia, tendrán el encargo de organizar y facturar al ayuntamiento. En esta nueva etapa recién iniciada se cree optimistamente que la participación cívica va a brotar como por generación espontánea, por el simple hecho de convertir a los usuarios en consumidores y compradores.
Paralelamente a este proceso radical de transformación de la ideología municipal, se ha desarrollado en algunos ayuntamientos, a partir de los últimos años de la década de los 80, una forma de planificación negociada que no es otra cosa que un consenso entre partes poderosas, conscientes de lo que quieren, para obtener un resultado beneficioso para ambas en términos económicos. Estas formas de trabajo ofrecen un carácter marcadamente corporativista.
Por razones de tiempo he de limitarme aquí a los ensayos participacionistas de 1967 a 1979. La etapa siguiente de descentralización resulta interesante como un ejemplo de la diferencia entre el decir y el hacer en la gestión pública y de cómo se puede fortalecer el poder central predicando todo lo contrario. También sería interesante hacer algunas reflexiones sobre lo que está sucediendo con los ayuntamientos en estos días de ideología de mercado. Quédese todo esto para otra ocasión. Lo que se advierte después de 1980 es el reconocimiento tácito de un fracaso en el logro de formas de participación complementarias del sistema parlamentario. La cuestión que se plantea hoy es si no habrá que enterrar el antiguo concepto de ayuntamiento. Al mismo tiempo que la perspectiva de la fusión europea hace más urgente la tarea de revitalizar la democracia a nivel local, esa tarea es quizá hoy más difícil que nunca. A mi juicio se está imponiendo toda una reinvención del municipio, planteándoselo desde una perspectiva radicalmente diferente de competencia ciudadana, sin anteojeras estructurales ni paternalismos.
Activismo y legitimación parlamentaria
Hasta fines de los años 60 no se había advertido en los países nórdicos ningún movimiento de participación cívica que se saliera del modelo tradicional establecido, sobre todo en Suecia, de los movimientos sociales. El consenso social era hasta entonces casi absoluto, una verdadera balsa de aceite. De súbito en 1967 va surgiendo un movimiento reivindicativo extraparlamentario e incluso antiparlamentario, de formas un tanto ruidosas que crean una nueva atmósfera social. Son los años de la guerra del Vietnam y de la invasión de Checoslovaquia. La tradicional y controlada manifestación del 1 de mayo, único símbolo reivindicativo heredado de decenios lejanos más convulsivos, se ve desbordada por nuevos movimientos espontáneos de protesta que usan la democracia directa, el mítin callejero y la pancarta. Dejaré para más adelante el esbozo de motivos históricos y sociales que originaron esta situación.
Los objetivos principales del activismo contestatario local de esos años es la lucha por un ambiente físico más sano y más humano y la oposición a una política de ingeniería social que utiliza un lenguaje económico y científico desatendiendo aspectos cualitativos que afectan a la vida cotidiana de los individuos. Frente a una gestión pública a favor de El Hombre, ese hombre medio y abstracto de la estadística que es todos y nadie, se aboga por una gestión en pro de los hombres concretos. Este activismo, cuyo episodio más simbólico fue el motín estocolmiense de defensa de los olmos en 1971, logra sus resultados más palpables en la discusión de la implantación de nuevas vías de comunicación, de la preservación del ambiente natural, de la organización y financiación del transporte colectivo y del combate contra la degradación atmosférica de las ciudades. Ese activismo va creando también una poderosa opinión antinuclear que obligará a los políticos a convocar el manipulado, pero al fin y al cabo referéndum sobre las centrales nucleares.
El activismo organiza, a comienzos de los años 70, un gran número de grupos a nivel de ayuntamiento y vecindario, e incluso partidos políticos locales, con miras a la vigilancia de los planes municipales de fuerte impacto en el medio urbano y natural. Los ayuntamientos responden a estas exigencias organizando proyectos que abran nuevos cauces de participación cívica en la elaboración de los planes concretos, no solamente en el momento inmediatamente precedente a su aprobación por los órganos políticos.
El cuadro de especialistas y funcionarios a sueldo ha aumentado enormemente durante estos años y su papel en la reivindicación participativa es fundamental y algo doble. Ciertos estudios sobre la composición de los grupos activistas han demostrado que destacados participantes de estos grupos son personas que, durante su horario laboral, se dedican a tareas públicas (urbanismo, ordenación del territorio, planes regionales, salubridad pública, ambiente, tráfico, etc) en organismos municipales, regionales o estatales. Hay pues una cierta infiltración del papel privado de activista en el papel público. Otros especialistas municipales, sin estar implicados en actividades contestatarias durante sus horas de asueto, consideran que la participación ciudadana les servirá de apoyo en la tarea de elaborar planes que luego han de ser aprobados por los políticos, eliminando así posibles conflictos con los usuarios.
Los políticos más inteligentes, deseosos de curarse en salud, apoyan el establecimiento de cauces de participación cívica y de diálogo, mientras que los más obcecados ven en ese diálogo un peligro contra su libertad de decisión. La actitud de éstos últimos podría calificarse de "exhibicionismo del poder" consistente en que lo importante para ellos es quién manda, no la calidad de lo mandado. Les es difícil comprender que el escuchar opiniones ajenas no mengua el poder del que toma la decisión, pero le ayuda a tomar una decisión más adecuada que además aumenta su credibilidad.
Al analizar las experiencias de las actividades participativas oficiales, la crítica investigadora (muy influída en esos años por los modelos marxistas de análisis) tiende a interpretar conspirativamente las intenciones de los responsables municipales, acusándoles de querer legitimar el sistema parlamentario, que el activismo trata como algo corrupto. Es cierto que un sistema de consulta otorga credibilidad al parlamentarismo, pero sería quizá pedir demasiado que los representantes elegidos no defendieran el parlamentarismo de la única manera que cabe hacerlo: fortaleciendo su conexión con la opinión de los ciudadanos. ¿No es ésta acaso la misión de los políticos? Es un tanto inconsecuente criticarlos cuando no nos escuchan y acusarlos de oportunistas y legitimistas cuando se prestan a hacerlo.
Tengo cierta experiencia personal de la actuación de algunos grupos de activistas frente a los proyectos de participación y diálogo organizados por el ayuntamiento. Si es lícito acusar al sistema parlamentario de actuar a veces en forma poco democrática, no se libran de esa acusación los dirigentes de algunos grupos de activistas. La actividad municipal en pro de la participación cívica ha conducido, sin embargo, en no pocos casos a la desaparición de los grupos activistas locales, cuyo poder de atracción disminuye cuando un ayuntamiento accede a dialogar con grupos de participación cívica. En algunos casos surge una competencia de poder entre dos élites políticas: los políticos oficiales y los políticos inoficiales dirigentes de grupos activistas. Es lógico que algunos de estos grupos acaben por presentarse a las elecciones municipales como partido local, pasando así a integrar el parlamentarismo que tanto decían aborrecer.
La polémica entre activistas y políticos desvela dos concepciones diferentes del proceso democrático. Los activistas quieren utilizar sus formas de protesta y manifestación para sustituir al parlamentarismo y socavarlo. Los políticos que apoyan el establecimiento de formas de participación pretenden fortalecer el parlamentarismo haciendo sus decisiones más aceptables y evitando los conflictos. Hay aquí una diferencia entre dos formas de trabajo que no siempre estuvieron claras en los proyectos de consulta cívica organizados durante esos años. Algunos se imaginaban que el participar en las tareas de los grupos de consulta pública suponía dictar a los políticos lo que habían de decidir. No siempre se dejaba claro, al comienzo de una consulta, que de lo que se trataba era de reunir datos, conocimientos y valoraciones que mejoraran el proceso de decisión y su resultado.
Desde comienzos de los 70 aparecen, principalmente en Suecia y Dinamarca, toda una serie de modelos participativos, unas veces ceñidos a un proyecto o plan concreto, pero en algunos casos como una forma de trabajo extensiva a toda gestión municipal que implique un diseño del futuro de la comunidad. La mayor parte de los proyectos se refieren a la planificación física de nuevas zonas de viviendas, a la preservación de zonas extraurbanas, siendo la discusión en torno a las nuevas vías de comunicación un tema muy frecuentado. Cuestiones que afectan a tráfico y carreteras parecen ser más apropiadas para el debate público que otras cuestiones más intrincadas.
Como miembro de la Junta de Gobierno y Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Haninge me correspondió la tarea de organizar formas de participación que no se limitaban a planes parciales físicos, sino eran extensivas a planes globales, tanto físicos como sociales. El plan general del municipio, así como el de los diferentes distritos del ayuntamiento, fueron objeto de discusión en grupos de estudio integrados por vecinos, especialistas municipales y políticos.
La participación ciudadana no se conforma con la elaboración de una información unidireccional, ni con la mera exhibición de planes ya elaborados y a punto de aprobarse (eso ya era costumbre desde la legislación urbanística anterior a 1960). Se trata de abrir un diálogo en dos direcciones: una que dé posibilidad a los ciudadanos de comprender más a fondo las intenciones inspiradoras de la gestión municipal y sus planes, los detalles de la situación y los problemas que plantea la realización del plan; la otra consistente en organizar la recogida de opiniones enraizadas en la vida y los lugares cotidianos y de datos concretos de la situación afectada por el plan, que normalmente son ignorados o desatendidos por los expertos.
No es difícil imaginar cuáles son las formas de trabajo empleadas. Se trata en primer lugar de elaborar una información detallada y accesible de los planes municipales (periódicos especiales, folletos, etc), como punto de partida para un diálogo. La consulta dialogada propiamente dicha se organiza luego de diferentes formas, según el tema: asambleas abiertas de vecinos, grupos de trabajo que se reúnen cierto número de veces para analizar un asunto, dar su opinión y elaborar propuestas, encuestas y buzones de recogida de opinión.
Toda consulta cívica está sin embargo llena de problemas que raramente se han afrontado y que amenazan su resultado: ¿Quién determina lo que es una información adecuada y suficiente? ¿Cómo se seleccionan los participantes para que la elección sea justa y no manipulada? ¿Cómo se establecen las reglas del diálogo? ¿En qué medida deben participar los políticos y los expertos para no influir excesivamente en el resultado de la consulta? ¿Qué hacemos con los vecinos que no tienen tiempo o no quieren participar? ¿Qué valor tiene la opinión de personas poco informadas pero a las cuales también afecta el asunto? ¿Qué propuestas son relevantes y cómo interpretarlas e integrarlas en los planes previstos? El problema de la evaluación de las propuestas, con miras a una decisión política, es peliagudo.
Preguntas como las antedichas dificultan la organización de una consulta que quiera obtener resultados aprovechables. Pocos ayuntamientos se plantearon cuestiones de esta índole al organizar sus proyectos de consulta cívica. El Ayuntamiento de Haninge sí lo hizo. Entre otras cosas partíamos de la base de que la información oral es superior a la escrita para el establecimiento del diálogo. Estudiamos a fondo el proceso participativo y tratamos de crear técnicas lo más objetivas posible. Después de casi 10 años de experiencia, sin embargo, podíamos constatar que la participación ciudadana en una comunidad local sueca se ve obstaculizada por elementos que no se suprimen con nuevas formas organizadas de consulta.
A finales de los 70 se me encomendó la tarea de dirigir la elaboración del plan de urbanización del centro cultural y de equipamientos comerciales de Haninge, una tarea llevada a cabo en diálogo abierto, consciente y minuciosamente organizado. Este proceso dialógico me hizo ver que no basta con analizar todos los problemas planteados y buscar respuestas racionales a todas las preguntas que surgen. Los detentores de grandes intereses pueden enturbiar el diálogo con desinformación, distrayendo la atención de la gente hacia terrenos dudosos y oportunistas. Habría hecho falta una tarea, imposible de desarrollar paralelamente, de formación básica de la opinión pública que aumentara su capacidad de analizar lenguaje y argumentos.
En un breve esbozo histórico voy a aludir a continuación a algunos obstáculos estructurales que dificultan la tarea a que nos estamos refiriendo. Dos cosas han ido quedando claras. En primer lugar: la participación ciudadana en un ayuntamiento sueco moderno ha de comenzar a fomentarse en los programas de enseñanza primaria y secundaria, introduciendo como asignatura la geografía e historia local y los problemas actuales de gestión planteados en el municipio en que se halle establecida cada escuela. En segundo lugar: la participación ciudadana a nivel local no debe buscar el diálogo como instrumento de un resultado, sino fomentar el diálogo por el diálogo, dejando que el resultado se dé por añadidura. Una preocupación exagerada por obtener un resultado tangible de las consultas hace que se desatiendan otros elementos más profundos e importantes. En una palabra, la participación cívica debe estar orientada al desarrollo de una competencia cívica y de una ética democrática, más bien que a la efectividad en la elaboración de propuestas. Esa efectividad se dará por añadidura si se le concede al proceso el tiempo de incubación suficiente.
El fracaso de los experimentos de los años 70 está orientando el interés de los investigadores por otras vías que hacen relación a la esencia del diálogo y de su racionalidad y a la concepción del fenómeno lingüístico como tal. Algunos investigadores han visto en la teoría de la acción comunicativa de Habermas un camino de comprensión y solución. Yo y otros pocos estamos redescubriendo la vía aristotélica. Una lectura de la filosofía práctica de Aristóteles, compilada en los tres libros de la Ética a Nicómaco, la Política y la Retórica ofrece una teoría de la sociedad local del bienestar y una concepción del lenguaje y de la lógica de la participación democrática, que arrojan luz sobre algunos de los problemas que nos aquejan. Se trata naturalmente de reasimilar la herencia aristotélica adaptándola a las condiciones de la sociedad moderna.
Los motivos del debate participativo. Un esbozo histórico.
Me he detenido hasta ahora en una visión sincrónica de las experiencias de participación ciudadana. La interpretación de esas experiencias no es completa si no se tiene en cuenta su diacronía, el contexto histórico en que aparecen y el motivo de que las reivindicaciones participativas surjan repentinamente en 1967 y no antes. Me limitaré no obstante a un breve esquema.
Con excepción de Suiza, no existe seguramente un sistema de autonomía municipal comparable al de los países nórdicos en general y al de Suecia en particular. La ordenanza municipal de 1862, que compila costumbres de origen medieval, prescribe el establecimiento de Comunas o ayuntamientos con el fin de gestionar todos los asuntos que afectan a una comunidad local, con total independencia del Estado y de otras corporaciones y con aportación económica solidaria de todos los ciudadanos en forma de impuestos directos. La palabra sueca "kommun" ("comuna") designadora de la entidad de régimen local, alude justamente a esa participación activa de los ciudadanos o vecinos en los asuntos municipales. Con el tiempo la palabra Comuna ha perdido su vitalidad semántica para designar una entidad jurídica concebida como algo ajeno al ciudadano, a la que éste se halla sometido. Esa transformación se realiza históricamente en etapas. En un aportación reciente a un libro de homenaje al profesor Aranguren (véase bibliografía) he hecho un análisis más detallado de la transformación histórica del sistema sueco de autogobierno municipal. He aquí algunos rasgos generales.
Durante 86 años, desde la promulgación de la mencionada ordenanza municipal, la gestión local de autogobierno estuvo expresamente orientada por el principio del interés común que imponía el consenso total y concedía el derecho de veto a cada vecino del ayuntamiento. En 1948 se sustituye ese principio por el llamado de interés general, lo cual supone una expansión de las actividades municipales a asuntos de interés público local de decisión mayoritaria. El interés colectivo y el mayoritarismo se imponen, desapareciendo al mismo tiempo las asambleas municipales abiertas de la época anterior, creándose en su lugar los Concejos Municipales de base representativa.
Otra transformación paulatina de importancia es el proceso de fusiones municipales que se inicia en 1952 y termina en 1974, reduciendo los 2498 ayuntamientos, primero a 1037, después a 848 y finalmente a 277. Una jurisdicción municipal se extiende hoy a lo que en España (sobre todo en Cataluña) equivaldría a la comarca. La participación ciudadana pasa totalmente a manos del sistema representativo y la única decisión política del ciudadano corriente es la elección entre varias listas de partidos (sin opción real a elegir ni siquiera personas) cada tres años. La disminución participativa se hace tan evidente que la comisión preparatoria de la nueva ley municipal de 1977 se ve en la necesidad de introducir la posibilidad del referendum local por iniciativa del Concejo.
El ciudadano sueco de a pie no cuenta hoy más que con dos vías de influencia, ambas indirectas, en cuestiones políticas: una a través de la elección de lista de partido a que acabo de aludir y otra a través de las organizaciones de intereses (sindicatos y asociaciones de diversa índole) a que el individuo pertenece. En Suecia hay asociaciones para todo y parece que nadie pudiera opinar sino por mediación de un representante. El uso del pronombre "yo" está reprimido en el lenguaje público, siendo el "nosotros" la forma normal. El sistema sueco de los años 70 es un sistema que puede calificarse de corporativo. La única manera de ejercer presión e influencia en cuestiones políticas concretas es a través de las organizaciones y sus representantes (asociaciones de inquilinos, de propietarios, de jubilados, de minusválidos, de empleados, deportivas, de actividades culturales, etc. etc). Presentan estas organizaciones un alto nivel de burocratización y su democracia interna es puramente formal. También los partidos funcionan como una especie de corporaciones. Entre las organizaciones políticas y las de otra índole existe toda una maraña de alianzas ideológicas y personales. El texto hoy vigente de la ley municipal sin embargo, siguiendo la tradición, desconoce todavía los partidos, considerados como organizaciones puramente preelectorales de los grupos de opinión. En 1969, en contradicción con la ley municipal, legalizó el parlamento, sin embargo, el apoyo económico a las actividades de los partidos, con cargo al presupuesto municipal.
El ciudadano directo hace tiempo que murió, quedando la sociedad local (no digamos a nivel regional y nacional) dividida en dos clases: una clase de profesionales de la decisión pública y política, derecho que detentan totalmente, y una clase mayoritaria de ciudadanos desprovistos del derecho a decidir en las cuestiones que afectan a la comunidad, excepto la elección de la papeleta de voto cada tres años. Mientras tanto, las resoluciones municipales son cada vez más importantes al afectar más profundamente que nunca a un número cada vez mayor de ciudadanos. Este desigual reparto en la participación política, en definitiva destructor de una democracia auténtica, será catastrófico si la unidad europea se lleva a cabo sin una reforma previa, o por lo menos simultánea, del régimen local de gobierno. Este problema es el que está a la base del resultado del reciente referéndum realizado en Dinamarca. La llamada subsidiaridad no es suficiente y el fomento de los regionalismos tampoco. Es necesaria una mejora del diálogo y de la participación ciudadana a nivel de ayuntamientos.
La diferenciación absoluta cuasi profesional de una clase política a nivel municipal crea un abismo entre ésta y los ciudadanos. Paradójicamente: cuanto más parlamentarismo menos democracia.
Los obstáculos socioculturales de la participación cívica
A los impedimentos formales que han ido empobreciendo lo que podríamos llamar competencia social y política del ciudadano, dificultando su participación activa, hay que añadir factores de índole sociocultural. La política laboral y empresarial de los años posteriores a la segunda guerra mundial origina un movimiento migratorio interno que culmina a finales de los años 60 en las actuales concentraciones urbanas. La movilidad total de la mano de obra, conscientemente prevista por la política establecida, unida a una gran cuota de inmigración del exterior, originan una ruptura de contextos físicos y lazos humanos que aseguraban la homogeneidad cultural y la continuidad histórica y con ello la estabilidad social. En un sólo ayuntamiento del suburbio de Estocolmo con una población de 50.000 habitantes, confluirán personas procedentes de toda Suecia y además de 50 nacionalidades diferentes. A la falta de cohesión cultural producida por la disgregación social, se añade la ruptura de continuidad histórica originada por la desaparición del medio físico heredado, tanto urbano como natural. Un racionalismo desenfrenado destruye gran parte de los núcleos urbanos tradicionales para dar paso a complejos comerciales o de oficinas. En zonas naturales no urbanizadas se construyen barriadas de nueva planta con casas idénticas, de material prefabricado. Se produce así una segregación de funciones urbanas que engendra ciudades dormitorio y zonas aburridas de equipamientos incitadoras al vandalismo. Una operación que despertó grandes críticas en los años 60 fue, por ejemplo, el llamado "saneamiento del casco urbano" del centro de Estocolmo, un plan que convirtió en zona estéril barrios antes populares y llenos de vida e historia.
Hago esta exposición de factores socioculturales, porque la participación democrática no solamente exige cauces formales en el sistema parlamentario, sino además una base ambiental y social. Participación democrática es ante todo contraste de ideas, diálogo, y sólo puede arraigar en una sociedad local en la que los individuos no se desconozcan mutuamente y en un ambiente físico que no esté muerto o exento de connotaciones históricas con las generaciones anteriores.
En la sociedad nórdica moderna los contactos sociales no se desarrollan ya en la localidad donde se habita, donde cada uno paga sus impuestos y están emplazados todos los servicios básicos. El marco de contacto social más importante son hoy los lugares de trabajo, donde los individuos (ya tanto hombres como mujeres) permanecen la mayor parte de su tiempo activo; personas de ayuntamientos diferentes conviven en el trabajo, lo cual no favorece el debate espontáneo activo acerca de los temas del respectivo régimen local.
Lo esporádico y discontinuo de los encuentros entre vecinos de una comunidad local (de no ser los militantes de las organizaciones políticas locales) dificulta un diálogo espontáneo basado en un conocimiento mutuo y en el desarrollo de valoraciones comunes. Para lograr un diálogo que fortalezca la competencia ciudadana y participativa de la comunidad local se hace hoy necesaria una organización muy insegura y difícil. Solamente las generaciones infantiles y juveniles serían capaces de crear una nueva red de contacto social, si los ayuntamientos hubieran sabido desarrollar planes adecuados para la atención a esas generaciones, cosa que, a menudo, con la siempre engañosa excusa de la economía, no se ha hecho. A este tema habría que dedicar toda una conferencia aparte. El hecho es que cuanto más cerca viven unos de otros los vecinos suecos de los nuevos barrios y de las ciudades dormitorio, más mutuamente extraños se sienten. Estas condiciones no son campo abonado para la participación cívica.

Elementos de avance técnico degradadores de la participación cívica. El auto y la Teve.
A los factores que obstaculizan, si no impiden, en Escandinavia el desarrollo y éxito de la participación ciudadana en la gestión local, quiero añadir el factor de la evolución técnica, cuyo impacto en las formas de vida y en los hábitos de contacto social dificulta el desarrollo de una democracia local, que hoy es más necesaria que nunca.
Voy a limitarme a dos elementos técnicos: el automóvil privado, transformador y perturbador total de la vida urbana, pero también de la estabilidad de los lazos sociales, y los massmedia, especialmente el televisor, que ha afectado enormemente a los hábitos de diálogo y a la formación de libre opinión.
El automovilismo privado es una de las causas principales de la perturbación del ambiente en la sociedad moderna y uno de los tópicos principales del activismo nórdico de los años 70 a esta parte. El pueblo nórdico, ha sido, desde hace años, más consciente que otros países europeos de los efectos negativos del fenómeno atomovilístico. Los sistemas de transporte colectivo urbano funcionan aquí por eso más satisfactoriamente que en otros países. Sin embargo, sin llegar a la medida de desmesurada irresponsabilidad de España, también aquí el automovilismo ha condicionado la transformación del urbanismo, violando zonas naturales, degradando el casco urbano antiguo y convirtiéndose injustamente en el elemento eje de la ordenación del territorio. Los temas de planificación de redes viarias, de medio ambiente y de transporte colectivo, son los que más han figurado en las operaciones reivindicativas de participación cívica, logrando ciertos éxitos, sobre todo en lo que afecta a la creación de una opinión general, que ya es imposible ignorar en el momento de tomar decisiones urbanísticas.
El automovilismo ha influído en el diseño urbano empobreciendo las funciones terciarias, al hacer necesarios núcleos mucho más grandes de población para sostener el mantenimiento de equipamientos y servicios exigidos por una vida normal. Hoy día hay ayuntamientos que no gozan de un sistema completo de funciones de servicio. La interdependencia municipal es ya irreversible y miles de personas tienen que desplazarse varios kilómetros para resolver sus necesidades más elementales (el correo, el banco, los artículos domésticos, el médico, etc). Sin automovilismo no existirían las ciudades dormitorio.
Aparte del innegable impacto ambiental del automovilismo y de su influencia en la distribución de funciones urbanas, ha contribuído a dificultar el el mantenimiento de lazos sociales a nivel local, más necesarios que nunca en una sociedad tan nómada, de viviendas dormitorio y lugares de trabajo alejados. A diferencia de una época anterior en que las comunidades humanas locales gozaban de relaciones humanas más estables, en la actualidad el ciudadano mantiene una multiplicidad de contactos sociales con personas de lugares diferentes y a grandes distancias, pudiendo desplazarse libremente entre ellas en poco tiempo. Esto enriquecería supuestamente la vida del individuo, pero el aumento meramente cuantitativo de contactos humanos distanciados no asegura su valor cualitativo, arruinando en cambio la solidez de los contactos sociales próximos, que son los más importantes para una participación cívica municipal. Entre las incesantes transformaciones de sentido que experimenta la sociedad moderna, una muy importante es la confusión de la comunicación con el transporte.
La expansión de la televisión, por su parte, ofrece también un aumento cuantitativo de información, debido a la multiplicación de situaciones y lugares lejanos con que conecta, pero precisamente por ello distrae al ser humano del interés por su entorno más cercano. El uso del televisor empobrece los hábitos del diálogo activo entre los miembros de la familia y del grupo social próximo.
La televisión y otros medios técnicos han desarrollado, es cierto, la realidad lingüística que envuelve al individuo, y, con la irrupción de las computadoras, puede decirse ya que todo quehacer humano está siendo lenguaje. Sin embargo la información televisada o la programación de datos suponen una manipulación que ata más que nunca al individuo a esquemas de pensamiento y acción que están en manos de sus diseñadores. Paradójicamente, cuanto más posibilidades se nos ofrecen de elegir formas de vida diferentes, más se asemejan unas a otras las instituciones, las ciudades, los grupos humanos y los individuos. De la Coca-Cola al Hara Krishna, todos los escenarios de las ciudades modernas son gemelos.
La hegemonía de lo lingüístico exige del individuo antídotos de los que hoy carece. Jamás ha habido un desacuerdo mayor entre lo que se dice y lo que se hace. Y se dice mucho, sobre todo por parte de los políticos. La credibilidad está, sin embargo, muy en baja, ya que todo el mundo sabe que es fácil ponerse de acuerdo en las palabras, pero sólo la praxis puede poner de manifiesto si verdaderamente sabemos lo que decimos y si apoyamos lo que decimos preferir. ¿Queremos decir algo y sabemos lo que queremos decir siempre que hablamos de democracia? ¿Quién convence más el que dice saber lo que es una silla o el que sin decirlo lo demuestra sentándose en ella? Para algunos parece que la democracia sigue siendo griego. Todos sabemos lo que es oportuno decir, pero la confianza del ciudadano exige, sin decirlo, que el político diga menos, haga menos cosas y obre mejor.
La colonización pública del mundo de la vida
Los municipios suecos gozan del monopolio de la responsabilidad de la ordenación de su territorio. El Estado ratifica los planes ya elaborados y puede inhibirlos, pero no imponerlos. La fusión de municipios y el aumento de sus tareas y de sus ingresos ha venido creando un aparato municipal de políticos profesionales y de especialistas cada vez más numerosos. El sector público nórdico, especialmente en Suecia, ha experimentado una expansión fabulosa los últimos 20 años. Las funciones tradicionales de defensa, policía, justicia, telégrafos, correos y ferrocarriles están en manos del Estado. El sector municipal, además de la ordenación del territorio y de los planes anuales de vivienda, gestiona la totalidad de los servicios sanitarios y sociales, los de infancia, juventud y tercera edad, la enseñanza, los transportes colectivos, las bibliotecas públicas, las casas de cultura, las instalaciones deportivas, una parte considerable del sector de vivienda, el suministro de agua potable, las centrales térmico-energéticas, la recogida de basuras y, por supuesto, la limpieza y cuidado de las calles y parques. Todas estas tareas suponen un creciente aparato burocrático y un porcentaje elevadísimo de impuestos sobre la renta. Las actividades deportivas y culturales no organizadas directamente por los ayuntamientos, lo son por asociaciones económicamente subvencionadas por ellos. En Suecia (y de manera semejante en los otros países nórdicos) tan sólo son estrictamente privados los comercios, la hostelería, las agencias de viaje, las empresas, los bancos y las compañías de seguros. El resto ha sido hasta ahora, desde hace tiempo, público, y en gran parte municipal.
La expansión del sector público y la profesionalización de sus gestores ha ido acompañada de la aplicación de una mentalidad racionalista que exagera el valor de la identidad sobre el de la diferencia y los elementos mensurables y cuantitativos sobre los cualitativos. Se desarrolla así una ingeniería social que tiende a crear soluciones globales perfectas a todos los problemas utilizando instrumentos (sean instituciones, instalaciones o artefactos) que se caracterizan por su aparatosidad y complejidad, exigiendo una coordinación de elementos humanamente inabarcable. El ingeniero social quiere matar, no dos, sino todos los pájaros de un tiro. La tecnología se apodera de todo creando esa "radical inseguridad del más seguro de los mundos" de que habla Salvador Giner. La vulnerabilidad de la sociedad tecnológica del bienestar es hoy incuestionable. Jamás han afectado las decisiones políticas tan profundamente a tantos individuos. Estos hechos, unidos al desajuste entre las intenciones y los resultados obtenidos, encienden, a partir de 1967, la llama del activismo cívico y la exigencia de una mayor participación.
La aparición de la ingeniería social crea un municipalismo cientificista que hará un tanto utópicos los esfuerzos por abrir unos canales de diálogo cuya condición imprescindible es una cierta comunidad de lenguaje. Hay quien ha interpretado las reivindicaciones participativas como un resultado de la evolución del sistema representativo y de la aparición de una clase política y profesional separada del pueblo. Esta es ciertamente una de las causas, pero no la única. La investigación moderna de influencia habermasiana ha denunciado la invasión de la vida cotidiana, de esa vida cuyo sentido está basado en las valoraciones de los sujetos humanos, por una racionalidad instrumental y objetivizante que trata de ver el mundo bajo categorías abstractas y cuantitativas.
El valor de la ciencia y la teoría, conceptos creados por los griegos, reside en la descripción de una realidad existente, objetiva y causalmente determinada. Lo que ha sucedido en la época moderna es que la racionalidad teórica y científica, tras de atribuirse a sí misma el nombre de Racionalidad con mayúscula, ha impuesto al conocimiento práctico sus métodos, su lógica y su concepción del lenguaje. Pero mientras el mundo de la ciencia es un mundo de hechos, es el mundo de la práctica un mundo del hacer y del obrar. El mundo de los hechos es aprehensible en una lógica inductivo/ deductiva cuyo criterio es la verdad. El mundo de la práctica requiere en cambio una lógica de lo opinable, esto es de lo conveniente, de lo justo y razonable, de lo digno de crédito.
Aristóteles, que contribuyó a la elaboración del pensamiento científico, dijo también que una cosa es la lógica de los hechos y otra la lógica del hacer y del obrar y que sería tan absurdo exigir a un matemático el uso de razonamientos persuasivos como aplicar las reglas deductivas para actuar en la sociedad. En la resolución de problemas de la vida práctica hay que sustituir la razón teórica y científica, es decir la razón analítica, por la razón retórica y el lenguaje formal por el lenguaje discursivo, que no trata de abarcar el mundo en una descripción objetiva, sino de hilvanar los quehaceres colectivos en un logos que, por ser logos, es social. El lenguaje científico habla DEL mundo, mientras que el lenguaje de la acción habla EN el mundo, que es como hablar haciendo y hacer hablando.
Una alternativa ética para la sociedad moderna
Una observación atenta de la forma de razonar y actuar en la gestión pública de la sociedad nórdica moderna descubre dos éticas íntimamente entrelazadas. Una es la ética del resultado, una filosofía de la acción que mide el valor de la actuación por la bondad de los productos obtenidos. Las intenciones cuentan aquí poco. Es una ética íntimamente ligada a la moderna economía política. No hay que olvidar que Adam Smith era profesor de ética y que Bentham es el formulador de la teoría del homo oeconomicus. La otra ética subyacente a la sociedad del bienestar, es una ética ligada a la concepción del Estado social hoy en crisis. Es la ética kantiana, paternalista y fundamentalista de la burocracia, una ética regida por principios de actuación objetivos a priori.
Lo que une a esas dos éticas es su subordinación a una estructura externa a la acción, especie de punto arquimédico de apoyo. Ambas éticas son formales, abstractas y producto de una razón científica. Frente a estas dos formas de pensar y actuar se está reactualizando el interés por la competencia cívica y democrática del individuo humano, un individuo concebido como ser social, sin dejar de ser individuo histórico y concreto. Esa ética comunicativa basada en una prudencia adquirida en el obrar, no en el cálculo de los resultados ni en la deducción a partir de principios a priori, es comunicativa pero diferente de la de Habermas. No una ética de la acción comunicativa, sino una ética de la comunicación activa y operante: la vieja ética aristotélica. Inspirados por ella estamos algunos trabajando por el establecimiento de una concepción dialógica de la gestión pública local.

Textos del ponente de interés para el tema tratado:
Individuo y sociedad en la Suecia actual. Un estudio de la transformación histórica del sistema local de autogobierno. En "Ética día tras día - Homenaje al profesor Aranguren", Trotta, Madrid, 1991
Categorías de vida urbana pública y privada. Jornadas de Sociología y vida urbana, Barcelona, 1989.
El significado del silencio y el silencio del significado. En "El Silencio", comp. por C. Castilla del Pino, Universidad de verano de San Roque, Alianza Editorial, 1992.
La retórica como lógica de la evaluación. Revista Bordón, Vol. 43/4, 1992.
Kommunalplaneringen i Haninge (Byggforskningsrådet 1982, obra conjunta con A. Alvarsson och B. Westman)
Medborgarinflytande i kommunalplanering (Byggforskningsrådet 1980, red. av Örjan Wikforss).
Kommunplaneringen i Haninge - en modell för kommunal planeringsverksamhet (Övergr. planering i Haninge 1979:17)
Haninge centrum - beskrivning av ett politiskt problem (id. 1977:6)
Haninge centrum - återblick och slutsatser (id. 1978:4)
Planering för kultur i kommunen. Tidskr. Plan 3-4/1981
Individens ställning i det kommunala självstyret (Nordplan Med. 1985:11)
Om frihet (Nordplan Meddelande 1986:4)
Handlingsfrihetens villkor (Nordplan Med. 1987:1)
Arbete och ekonomi (Nordplan Meddelande 1988:5)
Positivism eller Hermeneutik (Nordplans Meddelande 1992:2)