MEXICO La participación ciudadana en los programas parciales de desarrollo urbano de la ciudad de México

Por Alicia Ziccardi


Nombre del proyecto: Programas Parciales de Desarrollo Urbano del Distrito Federal- Una experiencia de Planeación ParticipativaLugar de ejecución: Ciudad de MéxicoAlcance: más de 50.000 personasFecha de vigencia de la experiencia:1997-2000Entidad ejecutora: Universidad Nacional Autónoma de MéxicoResponsables: Se elaboraron cinco programas. Los responsables fueron: Santa Cruz Acalpixca Dr. Jorge Cervantes Borja y Mtro Sergio Méndez; San Simón Arq. Alberto Ramos y Dr.a Rosalía Lopez Paniagua; Centro Histórico de Coyoacán Dr. Fernando Green, Mtro César Hernández, Mtra Lucía Alvarez y Mtra Patricia Ramirez; Insurgentes Mixcoac Mtro Arturo Mier y Terán, Dra. Alicia Ziccardi; San Andrés Totoltepec Arq. Gustavo Romero, Mtra.Lourdes García. La Dra. Alicia Ziccardi fue la coordinadora general de los equipos sociales de los cuatro primero programas mencionados.Objetivos: La realización de Programas Parciales de Desarrollo Urbano en el Distrito Federal, México, aplicando una metodología de planeación participativa.
Descripción: Se trata de recuperar la experiencia de planeación participativa realizada por la docentes, investigadores y alumnos de la UNAM en la realización de cinco programas de dearrollo urbano de nivel local (barrio o colonia). Se adjunta un artículo que describe las etapas de esta experiencia y el comportamiento de los actores involucrados (ver abajo).Material de referencia: Un libro en prensa y la publicación de los progrmas de San Simón e Insurgentes Mixcoac en la Gaceta del D.F.Informante:Alicia ZiccardiInstitucion a la que pertenece: Instituto de Investigacioens Sociales UNAM- Circuito Mario de la Cueva s/n Cd. Universitaria, 04510 Vinculación con la experiencia:Coordinadora de los equipos socialese-mail:ziccardi@servidor.unam.mx
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LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROGRAMAS PARCIALES DE DESARROLLO URBANO DE LA CIUDAD DE MÉXICO
I.- Lo inédito
Lo inédito fue la invitación que realizara la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno de la Ciudad de México para que la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) participara en la realización de algunos programas parciales, expresando la importancia que tenía para este proceso el que se estructurara un equipo técnico-social, constituido por arquitectos y sociólogos o científicos sociales. Esta responsabilidad la UNAM la asumió desde el Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad para tres programas, pero en varios participaron también docentes e investigadores de nuestra universidad.
Por ello, lo primero que hay que destacar es que en esta experiencia de planeación participativa una instancia de gobierno recurrió a la capacidad profesional de nuestra universidad y lo hizo con la mayor apertura para que, a partir de unos lineamientos generales relacionados más con los productos que con las características del proceso, diseñáramos una estrategia de planeación participativa del desarrollo urbano local.
Esto permitió que investigadores, docentes, alumnos de licenciatura y principalmente de posgrado de diferentes carreras (arquitectura, geografía, sociología, ciencia políticas, trabajo social) se involucraran en un inédito proceso de generación de nuevos conocimientos sobre la ciudad, se vincularan directamente con diferentes instancias de las instituciones gubernamentales de nivel local y central y que tuviesen la oportunidad de trabajar con la ciudadanía en los espacios seleccionados, en un ejercicio cuyo principal objetivo fue elaborar un/unos instrumentos de planeación y de gestión que permitan mejorar las condiciones de vida - físicas y sociales - de la población.
Partimos de que el vínculo entre los académicos, los funcionarios públicos y los políticos no es fácil . Tampoco lo es entre las autoridades y la ciudadanía y entre ésta y los académicos. Pero precisamente a partir de estos trabajos en los que están involucrados actores con intereses tan distintos pero que comparten el compromiso de trabajar para lograr una ciudad más humana, más equitativa, más incluyente, la evaluación académica puede ser un instrumento útil. La idea es que con esta experiencia se inauguraron nuevas y mejores relaciones y compromisos entre quienes están involucrados en este ejercicio, que redunden en beneficios para la ciudad y que permitan, de construir entre todos un estilo diferente de relación entre gobierno y ciudadanía.
II- El proceso
En cada uno de los programas la experiencia tuvo características particulares en función de los elementos territoriales, económicos y sociales que presentaban cada uno de estos espacios urbanos. Sin embargo, para Santa Cruz Acalpixca en la Delegación Xochimilco, el Centro Histórico de Coyoacán, San Simón Ticumac e Insurgentes Mixcoac en la Delegación Benito Juárez diseñamos inicialmente un modelo común de planeación participativa o estratégica la cual se fue ajustando en la particular interacción que se entabló en cada comunidad. Planeación estratégica ya que lo fundamental es la formulación de soluciones técnicas que a la vez fuesen consensuadas por la ciudadanía y que se traduzcan en programas, proyectos, instrumentos y acciones que suponen un ejercicio corresponsable entre las autoridades y los diferentes actores locales.
Por ello es importante resaltar que el proceso y las etapas aquí reseñadas corresponden a nuestra metodología, la cual obviamente no se empleó en los demás programas, aunque existieron siempre algunos puntos en común.
Dos fueron los principales condicionamientos iniciales:
· Cuando comenzamos a trabajar en los proyectos de los programas habían caducado las representaciones vecinales de los llamados Consejos Delegacionales y aún no había nueva ley de participación ciudadana para la elección de representantes de la ciudadanía. Por ello, promovimos en cada programa la creación de un Comité de Vecinos para trabajar conjuntamente en una convocatoria para movilizar al conjunto de actores relevantes y también para dar seguimiento al proyecto. Posteriormente, cuando se aprobó la Ley de Participación Ciudadana del D. F. y se eligieron los Comités Vecinales esta situación se modificó, aunque en el caso de San Simón Ticumac, en la Delegación Benito Juárez, el comité constituido para realizar el programa fue prácticamente el mismo que eligió la ciudadanía en las elecciones de representantes para el Comité Vecinal, lo cual refrendó los liderazgos naturales y fortaleció nuestro trabajo con la comunidad.
· Las autoridades de otras secretarias y de las delegaciones agregaron a sus tareas y responsabilidades la realización de un programa, que exigía tiempo, dedicación, conocimientos y capacidades básicas (trabajo en grupo, entusiasmo, interés de incluir las demandas y buscar soluciones en los procesos decisorios), en fin todo lo que implica el ejercicio de planificar democráticamente. Sin duda, la figura del/la delegada y el grado de integración de su equipo de trabajo fue fundamental. Es claro que su papel potenció o limitó los alcances de estas experiencias. Además, en estos programas se puso en juego el significado que encierra el concepto de las relaciones intergubernamentales- que no aluden sólo a la coordinación- sino a todos los elementos que están en juego en el interior del complejo y centralizado aparato de gobierno de la ciudad, en el cual existen altos grados de ineficiencia y corrupción heredada con inercias difíciles de modificar. Todo esto impone restricciones a un proceso de planeación que pretende estar basado en la participación plena de la ciudadanía.
En lo fundamental el trabajo de elaboración del proyecto se organizó en cuatro etapas:
a) La elaboración de un prediagnóstico
En esta etapa recopilamos todo el material existente, diseñamos y aplicamos una encuesta a residentes, usuarios y comerciantes, realizamos observaciones y relevamiento de información en el campo, entrevistamos a vecinos, dirigentes vecinales y sociales, representantes políticos y funcionarios del aparato central del gobierno de la ciudad y de las delegaciones. Es de destacar aquí que sin tener nosotros trabajo previo en estos barrios nuestra procedencia institucional el pertenecer a la UNAM nos abrió las puertas. Los vecinos nos expresaron desde el inicio confianza profesional y nuestra presencia fue valorada positivamente porque no representábamos intereses particulares, sino por el contrario neutralidad técnica y social en zonas donde existían intensos conflictos vecinales. La única excepción fue un grupo de vecinos del centro de Coyoacán (que a diferencia de otros de la misma zona), manifestaron una abierta oposición a cualquier iniciativa que procediese de las autoridades, por su responsabilidad en los cambios de usos del suelo que se realizaron violando la normatividad vigente. Esta posición de rechazo a revisar la normatividad vigente (ZEDEC-Programa Parcial vigente) no contempló el hecho de que las autoridades elegidas democráticamente a partir de 1997 creaban un nuevo escenario de relación y de compromisos en la gestión, que ellos podían incidir directamente para revertir estos procesos y que para hacerlo era necesario en primer lugar revisar lo existente con miras a tener un instrumento de planeación y gestión actualizado y más eficaz. Con todo, a medida que nuestro trabajo avanzó, fundamentando nuestros diagnósticos y nuestras propuestas en conocimientos técnicos y sociales, logramos un mayor grado de aceptabilidad en la comunidad local.
b) La realización del diagnóstico con la comunidad y elaboración de propuestas en talleres
Esta etapa fue la más rica e intensa en la relación consultores-ciudadanía porque se desarrolló en la misma un trabajo basado en la combinación del saber de los profesionistas que lo conducen y los conocimientos, percepciones, imágenes, historias de la colonia y de las vidas de quienes habitan, trabajan o usan estos espacios urbanos.
Se partió de una evaluación técnico-social de los problemas (un prediagnóstico) y se buscaron propuestas que contemplaban los intereses particulares o grupales en el interior de un proyecto más amplio de ciudad, de ciudad para todos, de ciudad ecológica y económicamente sustentable, con empleos, con recursos educativos, culturales, recreativos, para los niños, los jóvenes, para las mujeres, para la tercera edad, para los discapacitados.
Esta forma de planear el futuro inmediato de una colonia supone que las prácticas tradicionales de los técnicos se modifiquen para garantizar que la opinión y las demandas de la ciudadanía sean atendidas. Por ello, la mejor solución técnica siempre esta expuesta y confrontada ante los actores sociales que viven y/o usan ese espacio urbano. Esto implica que el equipo consultor debe compartir una cultura que valore positivamente la aceptación de las ideas que provienen de la ciudadanía y las incorpore a las propuestas técnicas o, cuando corresponda, explique de manera fundamentada la improcedencia de las mismas y por lo tanto su no inclusión.
En este ejercicio partimos de que existen problemas e intereses muy diversos entre los miembros que habitan y usan un espacio de la ciudad y muchas veces, la resolución de los mismos pareciera, sino imposible, bastante lejana. No sólo son problemas relacionados con el uso del suelo, aunque éstos sí son graves. Son problemas generados principalmente por los cambios que experimentó la economía y la sociedad local de manera intensa vertiginosamente en la última década y que se expresan en el espacio. Transformaciones sobre el territorio que se han hecho con o sin apego a las normas y que por lo general los habitantes de una zona no están dispuestos a aceptar. Estos programas confirman la idea de que entre los principales problemas figuran los de la convivencia social, los cuales pueden tener en su base algún componente urbano, pero difícilmente se solucionarán aunque se logrará instalar un nuevo orden urbano.
Restaurar las bases de una convivencia social basada en el respeto a los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos supone atender problemas propios de la economía como son los vinculados al empleo y particularmente la informalidad; incorporar la equidad entre géneros, restablecer lazos entre los jóvenes, los adultos y los ancianos en terreno de las prácticas sociales; crear reglas del juego para el uso de los espacios públicos por parte de niños y jóvenes; erradicar la violencia y la inseguridad; son las principales cuestiones entre muchas otras. Los programas contribuyeron a elaborar un más profundo y detallado diagnóstico porque se instalaron a nivel de la colonia o el barrio, pero sólo en pequeña medida podrán contribuir a enfrentar problemas que escapan a sus propósitos y alcances. Con todo hay que señalar que los talleres, cuando han funcionado bien, han sido un espacio y un ejercicio para exponer y debatir ideas sobre la vida cotidiana en estos barrios y señalar posibles soluciones.
c) La Consulta Pública
Aunque producto de la etapa anterior, la consulta pública adquiere una dinámica propia, en parte porque la misma supone que cualquier ciudadano (no sólo los que usan y viven en la zona) puede opinar sobre el proyecto. En las propuestas se condensa el esfuerzo de los asesores de utilizar y empatar los criterios técnicos con las propuestas de la ciudadanía, lo cual implica seleccionar y jerarquizar las mismas y, por tanto, supone que los diferentes actores las confronten con sus intereses y expresen abiertamente si sus demandas han sido incluidas o no. Lo fundamental es llegar, a través de sucesivas propuestas, a la generación de consensos y/o acuerdos que permitan dirimir las diferencias sustentadas en intereses y posiciones individuales, particulares y/o grupales.
La deliberación pública, de manera respetuosa, es un ejercicio propio de la democracia, pero actualmente es tan sólo un valor que no toda la ciudadanía comparte o está dispuesta a ejercer. En la consulta hay plazos y un número de audiencias y reuniones que fija la ley. Es necesario que los actores acudan a la consulta siendo conocedores del diagnóstico y las propuesta que se vuelcan en el documento y en los planos que se exponen. Algunos ciudadanos y usuarios llegan a las reuniones conociendo el documento y aportan elementos a la discusión. Pero no es poco frecuente que los ciudadanos lleguen sin hacerlo y en cambio coloquen sus ideas iniciales u otras, las expongan a un auditorio, a veces hasta vehementemente, manifestando sus prejuicios respecto a la posibilidad de que sean atendidas sus demandas y creando un clima de descreimiento frente a la posibilidad de crear nuevas bases para una gestión urbana democrática. Estos comportamientos sin duda se fundan, en muchas décadas de ser excluidos de los procesos de toma de decisiones y de observar como sus espacios se transformaban, muchas veces, en sentido opuesto a los intereses de la comunidad. Recuperar la credibilidad es algo que va mucho más allá de las tareas propias del mejor de los consultores, pero debe pensarse en presentar productos que contribuyan a que los ciudadanos los lean fácilmente, los revisen y se los apropien a fin de que ellos se encarguen de darle seguimiento al cumplimiento de las secciones allí comprometidas. Quizá una de las principales limitantes es el débil uso de recursos para la comunicación social en estos procesos que fuesen más elaborados. Tanto en los materiales que el equipo produjo y repartió para anunciar la presencia como la elaboración de los mensajes realizados por SEDUVI eran demasiado elementales.
d) La revisión final del documento (versión amplia y abreviada, contestación de folios, elaboración de anexos estadísticos, visuales, etc.).
Esta es una etapa donde se intensifica (y se tensiona) la relación entre el consultor y la SEDUVI, en tanto es esta dependencia del gobierno de la ciudad la responsable final del producto y quien debe asumir la autoria del mismo. Sin duda, es difícil transmitir a las autoridades en un documento, planos, fotos, listados de firmas todas las vivencias que se protagonizan durante meses para obtener estos productos. Mucho más, cuando es una etapa permeada de presiones de parte de aquellos que consideran que sus intereses y propuestas no están parcial o totalmente incluidos.
A la Asamblea Legislativa se entrega para su aprobación un documento que expresa más que consensos, algunos acuerdos, puntos de coincidencia a los que se ha llegado, a pesar de las diferencias que existen en la comunidad de una colonia. Pero seguramente las propuestas en estos programas, si se concretan en acciones, permitirán mejorar las condiciones de vida de estos espacios urbanos.
A los vecinos se les entrega un documento con un conocimiento más profundo e integral de sus barrios, diferentes propuestas, una normatividad actualizada, unos instrumentos novedosos de corresponsabilidad público-privada y un cúmulo de acciones por realizar. Ellos podrán apropiárselo y darle seguimiento a las propuestas para que éstas se efectivicen. Pero sobre todo queda una nueva experiencia, un ejercicio de planeación que supone muchas horas de trabajo colectivo, el saber vencer las tensiones y la falta de credibilidad en la autoridad y en el apego a las normas, los cambios bastante frecuentes en las ideas y posiciones iniciales y que requieren tiempo para ser procesados por el colectivo, en fin un nuevo ejercicio de vida comunitaria. Un difícil proceso de aprender a trabajar juntos primero como académicos provenientes de distintas disciplinas y al mismo tiempo trabajar con la ciudadanía, un vínculo entre el gobierno local, la universidad y la ciudadanía.
En estos procesos se dieron buenos pasos en el camino de construir y compartir una cultura de la aceptación y de la tolerancia cuando se defienden intereses distintos y muchas veces contrapuestos. Ello fue posible porque se otorgaron elementos para generar una discusión técnica y socialmente fundamentada y se ordenaron las propuestas de la comunidad para saber cuáles tenían coincidencias y cuáles no. Sobre esa base fue posible establecer acuerdos básicos y por ello en estos documentos se dejan señalados proyectos específicos que atienden demandas puntuales sobre los que la comunidad ha manifestado posiciones contrapuestas que en la vida cotidiana la dividen y que la autoridad debe resolver apelando a criterios técnicos, con apego a la legalidad vigente y con mucha sensibilidad social.
III.- El futuro inmediato
Con los programas aprobados se inició una nueva etapa la cual demanda nuevas energías vinculadas con la difusión y la necesidad de poner este instrumento al alcance de la ciudadanía y de todas las autoridades, Se trata de recuperar la credibilidad de la ciudadanía en las autoridades y demostrar que es posible planear y gestionar social y democráticamente el territorio. Por ello, es responsabilidad del nuevo gobierno del PRD cumplir con los compromisos y acciones contenidas en estos programas.
Los proyectos de programas acabados y que aún no han sido aprobados por la ALDF deben concluirse colocando todo el empeño que sea necesario para ello. Sin duda, si se pueden observar beneficios que generan en la comunidad de los ya aprobados, será posible generar expectativas más favorables para su aprobación.
Alicia Ziccardi