Descentralización,
transferencias
territoriales y desarrollo local
Iván Finot
L
a concertación entre actores políticos, sociales y privados en es-cenarios
locales puede ser de gran utilidad para estimular la
competitividad económica, pero para ello sería indispensable que las
colectividades locales contaran con más autonomía y recursos, e igual-dad
de oportunidades. En el presente artículo se comienza por inquirir
sobre las condiciones para que la profundización de la descentraliza-ción
política que el desarrollo local requiere coadyuve a la eficiencia y a
la equidad, y cómo los sistemas de transferencias pueden constituirse
en instrumentos determinantes para avanzar en equidad y generar con-diciones
de eficiencia. En este marco teórico se examinan los sistemas
de transferencias básicas de los procesos de descentralización más
antiguos y/o avanzados de la región y se proponen algunos lineamientos
no solo para hacer viable el desarrollo local bajo las condiciones men-cionadas,
sino también para avanzar en la construcción de ciudadanía.
Introducción
La descentralización política en América Latina es parte
de los procesos de democratización que se iniciaron en
la década de 1980 a partir de la organización territorial
histórica de cada país. Con la descentralización se bus-caba
principalmente —con diferentes énfasis en cada
país— generar nuevos espacios de participación ciuda-dana,
hacer frente a los problemas de desequilibrio fis-cal
y organizar territorialmente el aparato estatal para
implementar políticas sociales que permitieran hacer
frente a la deuda social. En los países donde esta refor-ma
territorial se inició más tempranamente, ella fue
decisiva para ampliar o focalizar dichas políticas, aun-que
solo se logró canalizar constructivamente la parti-cipación
ciudadana en los casos en que se contaba pre-viamente
con capital social. Pero donde, con frecuen-cia,
la descentralización no ha dado resultados positi-vos,
ha sido en su contribución al equilibrio fiscal, lo
que sin duda frenó el avance de los procesos.
Hoy en día la descentralización política cobra
nueva importancia, ya no solamente para avanzar en
ciudadanía e inclusión social sino también en desarro-llo
económico. En efecto, se ha llegado a consenso en
que la competitividad depende, no solamente de las
empresas, de los equilibrios macroeconómicos y de
políticas nacionales activas, sino de la capacidad de
cada localidad para encarar su propio desarrollo a tra-vés
de procesos de concertación público-social-priva-da.
Y para esto es indispensable que las localidades
cuenten con más autonomía.
Un aspecto esencial de la descentralización son las
transferencias destinadas a compensar las diferentes
capacidades para generar ingresos de las distintas cir-cunscripciones
político-administrativas. En la región
tales transferencias son la principal fuente de ingresos
de la mayoría de los gobiernos subnacionales —en par-ticular
de los municipales— y en algunos países tie-nen
una alta ponderación en el gasto público.
Desde el punto de vista de la equidad, los sistemas
de transferencias que acompañaron a los procesos de
descentralización en América Latina han implicado, en
todos los casos, una importante redistribución territorial
progresiva inicial, aunque con frecuencia han resultado
insuficientes para compensar después las desigualdades
que la propia descentralización ha suscitado.
Sería deseable que los sistemas de transferencias
hubieran sido diseñados de tal forma que hicieran com-patible
el objetivo de equidad con el de estabilidad. Sin
embargo, en la mayoría de los casos las transferencias
territoriales, al provenir de participaciones fijas en
impuestos nacionales, resultan procíclicas (Ocampo,
2001) y cuando además propician un gasto que no
depende de los correspondientes esfuerzos tributarios,
contribuyen a generar presiones desequilibradoras
(Finot, 1996 y 2001).
Para neutralizar estas presiones se tiende a instau-rar
controles al gasto y límites al endeudamiento
subnacional. Ejemplos de ello son la Ley de responsa-bilidad
fiscal de Brasil (República Federal de Brasil,
2000) y, en Colombia, la Ley de control al endeuda-miento
(Colombia, 1997), la Ley de racionalización del
gasto territorial (Colombia, 2000a) y la Ley de respon-sabilidad
fiscal (Colombia, 2003). Estas medidas con-tribuyen
al equilibrio fiscal pero pueden restringir la
autonomía de las entidades territoriales. Sin embargo,
según ya se mencionó, para hacer viable el desarrollo
económico local se requiere de más y no de menos
autonomía local. Y, por otro lado, es necesario seguir
avanzando en términos de equidad social y construc-ción
de ciudadanía, todo ello bajo condiciones de efi-ciencia
y de estabilidad. ¿Cómo conciliar el objetivo
de fortalecer las autonomías locales con los de equi-dad,
eficiencia y estabilidad?
Para poder responder a esta pregunta, el presente
trabajo examina en su sección II las condiciones bajo
las cuales se podría profundizar la descentralización
política para que ésta coadyuve a la eficiencia y la
equidad; con tal fin se presenta sintéticamente una
versión actualizada del marco conceptual que el autor
viene desarrollando desde trabajos anteriores. En la
sección III se hace un análisis de los aspectos fiscales
más vinculados con la autonomía en los procesos de
descentralización más antiguos y/o avanzados de la
Este artículo es una versión corregida de la ponencia del autor
presentada en el XVI Seminario Regional de Política Fiscal, reali-zado
en la sede de la CEPAL (Santiago de Chile) del 26 al 29 de
enero de 2004. El autor agradece a los participantes del seminario
que brindaron opiniones y sugerencias sobre la versión anterior, a los
jueces que la arbitraron, a Alberto Maldonado, de la Universidad de
los Andes, por sus útiles observaciones respecto a Colombia, y a
Cristina Aziz por la información proporcionada sobre Brasil.
región: los de Argentina, Brasil y México, entre los
países federales, y de Bolivia, Chile y Colombia entre
los unitarios.1 Finalmente, en la sección IV se presen-
tan algunas conclusiones y lineamientos que podrían
ser útiles para los países de la región en el logro de
los objetivos señalados.
1 A fin de poder contar con datos comparables, el análisis cuanti-tativo
se basa en cifras del Fondo Monetario Internacional.
2 El propio Oates (1999) afirma, en retrospectiva, que probable-mente
fue desafortunado denominar "federalismo fiscal" a la teoría
que él fundó, al restringirla a un estrecho ámbito fiscal, cuando el
objeto de dicha teoría más bien sería "la estructura vertical comple-ta
del sector público". Por otro lado, según Affonso (2003) el
"federalismo fiscal", al basarse en el individualismo metodológico,
tampoco sería apropiado para estudiar el federalismo propiamente
tal, que por definición sería un acuerdo entre colectividades y no
entre individuos.
II
Condiciones de eficiencia y equidad
Los aspectos económicos de la descentralización son
sin duda esenciales en los procesos, pero al parecer en
la región aún no nos hemos apropiado lo suficiente de
la rama de la economía cuyo objeto es la provisión de
bienes públicos en diferentes niveles territoriales, ni la
estamos desarrollando para avanzar en función de
nuestras necesidades.
Es posible que ello haya ocurrido en parte por-que
el fundador de esa rama, Wallace Oates, la deno-minó
"federalismo fiscal" (Oates, 1972), lo que habría
inducido a creer que ella se refiere exclusivamente a
los países federales.2 Sin embargo, la teoría que allí se
fundamenta resulta apropiada para analizar los aspec-tos
económicos de la descentralización, con mayor
pertinencia aun cuando ésta se orienta hacia los nive-les
más próximos al ciudadano ya que, al reducir el
ámbito de las demandas, los procesos de revelación de
preferencias colectivas se podrían facilitar.
En esta sección se comenzará entonces por anali-zar
las condiciones para que la descentralización polí-tica
contribuya a la eficiencia y a continuación se de-ducirán
los requisitos para que los sistemas de trans-ferencias
coadyuven tanto a la eficiencia como a la
equidad.
1. Descentralización
La descentralización se refiere a la provisión de bie-nes
públicos, en la cual cabe distinguir dos tipos de de-
cisiones: i) qué, cuánto y con qué parte del ingreso
proveer dichos bienes, y ii) cómo producir aquello que
se va a proveer públicamente. En general, en América
Latina ha habido una descentralización de ambos tipos
de decisiones hacia gobiernos subnacionales, pero tam-bién
de decisiones del segundo tipo hacia los merca-dos.
3 Es posible analizar las condiciones de eficiencia
para ambas formas de descentralización. Sin embargo,
dado el propósito del presente artículo, a continuación
se examinan estas condiciones para el caso de la des-centralización
hacia gobiernos subnacionales de las
responsabilidades de proveer bienes públicos.
Por lo general, el concepto de descentralización
hacia gobiernos ha sido asociado con el de autonomía
política (por ejemplo, véase Palma y Rufián, 1989). Sin
embargo, todos los procesos implican la asignación de
funciones a gobiernos subnacionales no solo en su
calidad de cabezas de unidades autónomas sino tam-bién
como agentes del gobierno nacional: sus adminis-traciones
ejecutan distintas combinaciones de decisio-nes
adoptadas a nivel local y de decisiones tomadas a
nivel central. En el primer caso se trataría de una des-centralización
política y en el segundo de una descen-tralización
operativa,4 cada una con diferentes requi-sitos
de eficiencia, por lo que es importante poder dis-tinguir
cuáles tareas realiza cada gobierno como cabe-za
de una unidad autónoma y cuáles como agente del
gobierno central.
A continuación se examina cuáles serían esos
requisitos, haciendo mayor hincapié en la descentrali-zación
política, más vinculada con la autonomía.
3 En el sentido que le da Bennett (1990), proceso que hemos deno-minado
"descentralización económica" (Finot, 1996).
4 Prefiero utilizar el término "descentralización operativa" y no
"delegación" (como denominan algunos autores a esta situación)
porque, como bien lo explican Palma y Rufián (1989), la delega-ción
puede ser suspendida por el principal en cualquier momento.
En cambio el concepto de descentralización implica una transferen-cia
definitiva de competencias y autonomía para adoptar decisio-nes,
en este caso administrativas.
a) Descentralización política
La descentralización política sería la transferen-cia
de procesos democráticos de decisión sobre gasto
y financiamiento para la provisión de determinados
bienes públicos desde una jurisdicción político-admi-nistrativa
dada a otra más reducida.
Las condiciones para que esta transferencia con-tribuya
a la eficiencia serían primordialmente tres: i) que
los ámbitos de los procesos locales de decisión corres-pondan
a diferenciaciones geográficas de la demanda;
ii) que las preferencias ciudadanas sean efectivamente
reveladas, y iii) que las ganancias generadas por las
condiciones anteriores sean superiores a las posibles
pérdidas en términos de economías de escala.
i) Adecuación a la diferenciación de la deman-da.
Oates (1972) señalaba que el principal problema
de la descentralización residiría en decidir a qué nivel
correspondería mejor cada provisión.5 El problema de
fondo sería que, en general, los mapas político-admi-nistrativos
no coinciden con las demandas geográfi-camente
diferenciadas. Ni tendrían por qué hacerlo: los
primeros han sido configurados en función del control
político-administrativo del territorio, mientras los se-gundos
son resultado de factores tales como la locali-zación
de los recursos naturales, las facilidades de acce-so
y las inversiones en infraestructura. Intentar modi-ficar
los primeros puede ser objeto de conflictos
interterritoriales, mientras que los segundos se van
modificando sin otros límites que las respectivas regu-laciones
territoriales (incluidas las correspondientes a
relaciones internacionales).
¿Qué hacer con la falta de adecuación entre los
procesos de decisión circunscritos por los mapas polí-tico-
administrativos y por los mapas geográfico-eco-nómicos?
El principio de solución podría ser profun-dizar
la descentralización hasta los niveles más próxi-mos
al ciudadano e incentivar a través de transferen-cias
la asociación entre gobiernos territoriales en fun-ción
de demandas diferenciadas comunes.6
ii) Revelación efectiva de preferencias. En la pro-visión
de bienes públicos locales cada comunidad de-bería
poder revelar sus preferencias, conociendo los
costos de las alternativas, y optar por una combinación
de bienes tomando en cuenta lo que le costará.7
Entonces, para estimular los mecanismos econó-micos
de eficiencia, las comunidades hacia las cuales
se descentraliza deberían tener potestades no solamente
para definir el gasto sino también para determinar el
nivel de impuestos con que contribuirán a financiar ese
gasto. A fin de evitar la multiplicación de tributos, las
bases impositivas deberían ser establecidas nacio-nalmente
pero las comunidades subnacionales hacia las
que se enfoque la descentralización política deberían
tener facultades para modificar las respectivas alícuotas
(dentro de cierto rango). Lo conveniente sería que es-tas
decisiones se refirieran a impuestos directos (en
principio, sobre la propiedad inmueble), ya que modi-ficar
alícuotas sobre impuestos indirectos incidiría di-rectamente
sobre el sistema de precios (además de
requerir una contabilidad sobre importaciones y expor-taciones
interterritoriales).8 Esto sería también conve-niente
para el caso de los impuestos con bases com-partidas,
donde los niveles subnacionales deberían te-ner
la potestad de fijar sus propias tasas.
De otro lado, por razones de equidad, no sería
recomendable que las regalías percibidas por la explo-tación
de recursos naturales no renovables fueran com-partidas
con niveles subnacionales (Musgrave y Mus-grave,
1989), al menos no en porcentajes importantes.
Además, strictu sensu, estos ingresos no pueden ser
considerados como impuestos.
Un supuesto no explicitado en los trabajos de
Oates es que los mecanismos locales de expresión de
preferencias ciudadanas deben ser al menos tan eficien-tes
como los centrales. Si la descentralización tendie-ra
a fortalecer procesos de asignación poco demo-cráticos
—o, peor aún, corruptos— podría ser menos
5 Ya Ostrom, Tiebout y Warren (1961) habían señalado que, para
una metrópolis, un sistema "policéntrico", donde la provisión de
los bienes públicos cuya demanda estuviera geográficamente dife-renciada
correspondiese a gobiernos electos localmente, y solo la
de aquellos cuya demanda fuera uniforme se mantuviera a cargo
del gobierno metropolitano central, sería una solución más eficien-te
que un sistema en el cual la provisión de todos los servicios
fuese centralizada. Este hallazgo fue formalizado posteriormente
por Oates (1972) en el "teorema de la descentralización".
6 Además, en la medida en que se lograra esta adecuación de la
organización territorial a las demandas diferenciadas, se reducirían
las externalidades, otro tema típico de la descentralización.
7 Este proceso es claramente observable, por ejemplo, en las deci-siones
que adoptan innumerables organizaciones sociales de la re-gión,
las que con mucha frecuencia contribuyen en forma impor-tante
a la provisión de bienes y externalidades públicas. Según
venimos proponiendo desde 1990 (Finot, 1990) estas contribucio-nes
deben ser consideradas como "cuasi impuestos".
8 Hay consenso en que los mejores impuestos locales serían aque-llos
que tienen como base la propiedad y también, cada vez más, en
que la manera de ampliar los ingresos subnacionales podría ser la
participación en los impuestos sobre el ingreso, como señala Bird
(2001). Sin embargo, como este mismo autor advierte —citando a
Shome (2000)—, en América Latina pocos países cuentan con sis-temas
sólidos de tributación sobre los ingresos.
eficiente que la efectuada a través de procesos centra-lizados.
El sistema electoral de representación proporcio-nal
—prevaleciente en la región para el nivel munici-pal—
9 no sería el más adecuado para expresar las pre-ferencias
ciudadanas en ámbitos locales, pues hace que
los representantes deban responder a quien los colocó
en su lista, antes que a sus representados. Y son tales
representantes los que en última instancia deciden
—en nombre de los ciudadanos— qué, cuánto y con
qué aportes locales deberá proveerse públicamente, al
aprobar el respectivo presupuesto.
Sin embargo, aunque se modificara el sistema elec-toral
—de uno de representación proporcional a otro de
representación territorial—10 es obvio que tanto políti-cos
como funcionarios administrativos tienen sus pro-pios
intereses y por ello es importante equilibrarlos a
través de otras formas de participación ciudadana. La
participación política directa (referéndum, consultas
ciudadanas, revocatorias de mandato) y la participación
social, a través de organizaciones sociales, son formas
que deben ser facilitadas, generando y transparentan-do
información —de base y sobre gestión— que sea
fácil de comprender.11
No basta entonces con que los procesos de deci-sión
democrática sobre asignaciones correspondan lo
más precisamente posible a la diferenciación de la
demanda: para que la descentralización política propi-cie
asignaciones más eficientes es imprescindible que
las decisiones sobre gasto local estén vinculadas con
los aportes locales y que se cuente con sistemas ade-cuados
de representación y participación ciudadana a
fin de que las preferencias de la ciudadanía sean efec-tivamente
expresadas.
iii) Economías de escala. Es posible que la pon-deración
de este factor haya disminuido: las caracte-rísticas
de flexibilidad de los procesos productivos
actuales pueden contribuir a que las soluciones descen-tralizadas
sean más eficientes, pero para ello se nece-sita
acceso a nuevas tecnologías y, sobre todo, perso-nal
calificado. De todas maneras, el ámbito al que debe
ser transferida la provisión de cada bien público
descentralizable no debe dejar de corresponder, en cada
caso, a un nivel donde los beneficios de la descentra-lización
sean superiores a sus costos, incluidos entre
estos últimos los provenientes de una multiplicación
de administraciones.
b) Descentralización operativa
La descentralización operativa se daría en los
casos de provisión de bienes públicos donde no se
descentraliza el poder de decisión sobre qué, cuánto
y con qué aportes ciudadanos se les proveerá, sino so-lamente
sobre la operación de decisiones adoptadas
al respecto por un gobierno central. Según Heymann
(1988), los beneficios de esta forma de descentrali-zación
provendrían, en principio, de la mejor infor-mación
de que disponen los gobiernos locales, y los
costos derivarían del riesgo de que el agente apro-veche
la situación en contra de los intereses del prin-cipal.
En este caso también sería pertinente evaluar si
los beneficios por tener a los gobiernos locales como
agentes son superiores a los costos de contratarlos. Así
como en el caso de la descentralización política el cri-terio
básico de eficiencia sería lograr la mayor corres-pondencia
posible entre demandas geográficamente di-ferenciadas
efectivamente expresadas y circunscripcio-nes
político-administrativas, en el de la descentraliza-ción
operativa dicho criterio sería lograr la mejor com-binación
posible entre los beneficios de aprovechar la
capacidad de los gobiernos locales (solos o asocia-dos)
y los costos generados por pérdidas de econo-mías
de escala y por la instauración de mecanismos
de control.
Dentro de cada política sectorial se debería eva-luar
qué es lo que conviene descentralizar políticamen-te,
y en qué casos sería más apropiado descentralizar
solo operativamente. En educación escolar, por ejem-plo,
convendría descentralizar políticamente la defini-ción
de una parte de los programas mínimos obligato-rios,
pero solo operativamente las políticas de
redistribución del ingreso orientadas a garantizar igual-dad
de oportunidades a cada habitante del país, cual-quiera
sea su lugar de residencia.
9 La excepción sería Panamá, donde el Concejo Municipal está
integrado por representantes de los corregimientos que integran cada
municipio.
10 Uninominal o, lo que sería preferible (según lo vengo proponien-do
desde 1990, apoyado en Duverger, 1970), un representante por
distrito que corresponda a realidades histórico-geográficas, más un
número adicional en función de la población de cada uno de ellos.
11 La experiencia de Porto Alegre en materia de presupuestos
participativos demuestra las ventajas de la participación social para
una mejor revelación de preferencias y el incremento de los aportes
ciudadanos. Harnecker (2003), que siguió el proceso desde sus ini-cios,
registra la "consternación" que inicialmente causó en quienes
se involucraban en el "presupuesto participativo" el constatar que,
para lograr lo que proponían, tenían que pagar impuestos. Ahora se
puede comprobar que el presupuesto participativo no solo ha impli-cado
una asignación más eficiente de recursos sino también un
constante aumento de las recaudaciones (Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, 2003).
c) Responsabilidad (accountability)
Así como en la descentralización política los sis-temas
de información sobre gestión deben estar orien-tados
primordialmente a la comunidad local, en el caso
de la descentralización operativa los gobiernos loca-les
deben responder en primera instancia a su
mandante: el respectivo gobierno central (Silverman,
1992). Pero, además de las dificultades propias de la
relación agente-principal, el problema práctico en este
caso es que en la contabilidad de las administraciones
locales no se suele diferenciar claramente entre las ta-reas
que realizan por decisión local y las que efectúan
por decisión de gobiernos centrales, ni en el origen de
los recursos con que esas tareas son ejecutadas; por lo
tanto, no es posible distinguir con claridad a quién —si
a la comunidad local o al gobierno central— se debe
responder en primera instancia en cada caso.
En síntesis: en ambas situaciones sería imprescin-dible
contar con sistemas de información sobre gestión:
en los casos de descentralización política, para rendir
cuentas en primera instancia a la comunidad; en los de
descentralización operativa, al gobierno central. En los
dos casos sería muy conveniente que los ciudadanos
estuvieran adecuadamente informados pero, para que
haya responsabilidades que puedan hacerse efectivas,
en la contabilidad se debería establecer claramente esa
diferencia entre principales.
2. Transferencias: cómo conciliar eficiencia con
equidad
Por lo general, la literatura especializada distingue dos
tipos básicos de transferencias territoriales: las no con-dicionadas
y las condicionadas. Sin embargo, si se
admite el requisito de eficiencia según el cual las de-cisiones
sobre gasto deben estar vinculadas con aque-llas
que se refieren a los respectivos aportes ciudada-nos,
lo primero que debería preguntarse sobre las trans-ferencias
territoriales es si ellas están orientadas o no
a apoyar decisiones locales sobre gasto vinculado con
aportes locales.12 Las transferencias no condicionadas
en absoluto no inducirían a cumplir con esta condición
de eficiencia y en cambio darían lugar a una descen-tralización
política solo del gasto. Es más: los gastos
que no comprometieran los aportes ciudadanos
desestimularían la participación ciudadana (ya dificul-tada
por los sistemas electorales vigentes) y facilita-rían
el uso de los recursos para fines particulares.
Diferente sería el caso de transferencias no con-dicionadas
a aportes locales pero sí al uso que se haga
de ellas, ya que, en la medida en que se diesen tales
condiciones, se podría introducir controles propios de
la descentralización operativa. Finalmente, cuando las
transferencias estuviesen condicionadas tanto por su
uso como por aportes locales (típicamente, los fondos
de cofinanciamiento), los elementos de descentraliza-ción
operativa superarían a los de descentralización
política.
En el cuadro 1 se presenta una síntesis de este
análisis. Sólo las transferencias de libre disponibilidad,
pero proporcionales a los aportes locales (las de tipo 1)
contribuirían a generar condiciones de eficiencia en la
descentralización política.
Pero si las transferencias dependieran de los apor-tes
locales ¿cómo lograr el objetivo primordial de las
mismas, que es compensar diferencias interterrito-riales?
La solución teórica —propuesta ya hace algu-nos
años (Finot, 1996; CEPAL/ILPES, 1998)— sería que
las transferencias territoriales fueran proporcionales a
los respectivos aportes locales pero medidos, no en tér-minos
absolutos, sino como proporción de los niveles
de ingreso de los habitantes de cada comunidad.13 El
principio de gravar a los individuos en proporción a sus
respectivas capacidades, esto es, en proporción a las
rentas de que respectivamente disfrutan, planteado por
Adam Smith (y citado por Musgrave, 1959), debería
aplicarse también a las comunidades territoriales.
12 Según el planteamiento pionero de Wiesner (1992 y 2002).
CUADRO 1
Condicionamientos en las transferencias y
tipos de descentralización
¿Al aporte local?
Condicionamientos
No Sí
2 1
No Desc. política Descentralización
¿Según del gasto política
uso?
3 4
Sí Desc. política Desc. operativa >
=> operativa política
Fuente: Elaboración propia.
13 Una alternativa más equitativa que la situación actual sería sin
duda que a través de las transferencias se igualara el gasto munici-pal
por habitante, según la propuesta para Brasil de Prado, Cuadros
y Cavalcanti (2003); pero una diferencia importante con lo pro-puesto
aquí sería que no se vincularían las transferencias con los
esfuerzos locales.
Este sistema de transferencias debería coincidir
con una ampliación de las potestades tributarias de los
niveles subnacionales, para que las distintas comuni-dades
territoriales puedan determinar a través de pro-cesos
democráticos el nivel de impuestos con que con-tribuirán
al financiamiento del gasto que decidan.14 De
esta manera se harían compatibles los objetivos de
equidad con los de eficiencia y de estímulo a la parti-cipación
ciudadana.
3. Redistribución territorial y redistribución social
Un sistema en el cual las transferencias territoriales
fueran de libre disponibilidad pero proporcionales a los
aportes locales relativos, permitiría profundizar la des-centralización
política bajo condiciones tanto de efi-ciencia
(incluso fiscal) como de equidad territorial,
pero no garantizaría la equidad social. Lograr este úl-timo
objetivo es la razón de ser primordial de las trans-ferencias
condicionadas. Ello llevó a países como
México a establecer una clara diferencia entre las trans-ferencias
de libre disponibilidad y las transferencias
destinadas exclusivamente a fines tales como los ser-vicios
de salud y educación.
En general, los procesos de descentralización en
América Latina se caracterizan tanto por una amplia-ción
de competencias para la provisión local de servi-
cios de infraestructura básica como —y particularmen-te—
por la transferencia de competencias en materia
de servicios de educación y salud; inicialmente —sal-vo
el caso de México, ya mencionado— se dio un tra-tamiento
similar a ambos tipos de bienes.
Sin embargo, las características de los servicios
sociales son muy distintas de las de los servicios de
infraestructura básica: mientras en estos últimos la
demanda está claramente diferenciada geográficamente
(sobre todo por factores físicos), en los servicios so-ciales
posteriores al Estado del bienestar la demanda
está diferenciada geográficamente en sus aspectos cua-litativos,
pero en términos cuantitativos todos tienen
igual derecho a que el Estado les garantice un acceso
similar, cualquiera sea su lugar de residencia.
Esta diferenciación, que postulamos desde 1996
(Finot, 1996; CEPAL/ILPES, 1998), debería llevar a dis-tinguir
claramente entre dos sistemas redistributivos:
uno de transferencias propiamente territoriales, de li-bre
disponibilidad pero proporcionales a los esfuerzos
locales relativos,15 cuya finalidad sería subsidiar las
iniciativas y los esfuerzos locales para proveerse de ser-vicios
de infraestructura, y otro de transferencias so-ciales,
orientado a garantizar a todos los habitantes del
país el acceso a una canasta mínima de servicios y
bienes "sociales", y que sería operado por las admi-nistraciones
de los gobiernos locales.16
14 Lo que permitiría igualar a las comunidades el beneficio margi-nal
del gasto con su respectivo costo en términos de impuestos de
una manera similar al caso (teórico) en que todo el gasto local fue-ra
financiado con impuestos locales, condición de eficiencia desta-cada
por Tanzi (1995) y Oates (1999).
15 Esfuerzos fiscales relativos: medidos básicamente en función del
nivel de ingreso territorial (o de pobreza) de cada colectividad.
16 A cuyo financiamiento, sin embargo, deberían concurrir las cir-cunscripciones
que perciban mayores ingresos, según observación
de José A. Ocampo.
III
Descentralización fiscal en América Latina
Inicialmente, los procesos de descentralización latino-americanos
podrían ser tipificados según tengan lugar
en países federales o unitarios. En los países federales
la descentralización se orientó —en una primera ins-tancia—
hacia los estados o las provincias constituyen-tes.
Así ocurrió también en Brasil, en 1941, pero tras
la promulgación de la Constitución de 1988 el proce-so
brasileño ha apuntado tanto hacia los estados como
hacia los municipios, incluso con un énfasis mayor en
el nivel municipal. Se reconoce a los municipios el
mismo estatuto de autonomía que a los estados y se
establece que entre ambos niveles sólo caben relacio-nes
de coordinación (República Federal de Brasil,
1988).
En cambio, en los países unitarios predomina
la descentralización hacia el nivel municipal. Sin
embargo, también se observa descentralización ha-cia
el nivel intermedio en diversos grados: en Boli-via
y Chile, autoridades designadas comparten po-deres
con representantes electos por los concejales
municipales;17 en Colombia, tanto el Gobernador
como las Asambleas Departamentales son órganos
conformados por elección directa.
A continuación, se aplica el marco que se ha defi-nido
tanto a los países considerados como a sus siste-mas
de transferencias básicas desde el nivel nacional.
1. Bases impositivas según niveles
En el cuadro 2 se muestra una síntesis de las bases
impositivas que corresponden a cada nivel de gobier-
no en seis países latinoamericanos y se indica además
cuáles impuestos son coparticipados (financian las
trasferencias básicas) y con qué nivel de gobierno.
Las principales fuentes de ingresos tributarios en
el nivel intermedio de Argentina y Brasil son los im-puestos
a las ventas; en México, un impuesto al ingre-so
personal y de las empresas (no cobrado en algunos
estados), y ninguno relevante en Venezuela. En Boli-via,
los principales ingresos tributarios de este nivel
están constituidos por regalías departamentales sobre
los hidrocarburos (11% del valor en boca de pozo); en
CUADRO 2
América Latina (seis países): principales impuestos, especificando
nivel de gobierno a
Impuestos Argentina Brasil México Colombia Bolivia Chile
Sobre ingresos A las ganancias: N 1 Renta (IR): N 1 De las empresas: N 1 De las empresas: N 1 Utilidades: N 1 De las empresas: N
(de empresas y/o De las personas: N 1 Adicional IR: I De las personas: N 1 De las personas: N 1 De las personas: N 1 De las personas: N
de personas) Ingresos personales: I
Sobre patrimonio Patrimonio y activos: Grandes fortunas: N b Activos de las Transferencias de Patrimonio neto: N
y activos N 1 Suces. y donac.: I empresas: N activos: N 1
Sobre comercio Comercio y Importación y Importación y Comercio exterior: N 1 Importación: N Importación: N
exterior transacciones: N exportación: N exportación: N 1
Sobre ventas IVA:c N 1 ICMS:d I 1 IVA: N 1 IVA: N 1 IVA: N 1 IVA: N
Ingresos brutos de las
empresas: I
Otros indirectos Energía eléctrica: N IPI:e N 1 Producción y Gasolina: N Transacciones: N 1 Transacciones: N
Combustibles: N servicios: N 1 Licores y cigarrillos: I Consumo específico: N 1 Consumo
Agricultura, industria Gasolina: I Especial sobre específico: N
y comercio: I hidrocarburos N 1
Sobre explotación Regalías: I 1 Regalías: N 1 Regalías: N 1 Regalías: I
de recursos naturales Complementario a los
Hidrocarburos: N 1
Regalías: I
Sobre vehículos Propiedad: I 1 Propiedad: I Propiedad y uso: N 1 Registro: I Propiedad: M Circulación: M 2
Sobre bienes inmuebles Propiedad: I 1 Propiedad rural: N 1 Transferencias: I Registro: I Propiedad: M Propiedad urbana: M 2
Propiedad urbana: M Propiedad: M Propiedad: M
Transferencias: M
Sobre funcionamiento Servicios: M Industria y comercio: M Patentes: M Patentes: M Patentes: M 2
Fuente: Finot (2001), actualizado.
a N = nacional o federal; I = nivel intermedio; M = municipal; 1 = contribuye al sistema de compensación al (a los) nivel(es) inferior(es);
2 = contribuye al sistema de compensación en el mismo nivel.
b Previsto en la Constitución de 1988; aún no ha sido instituido.
c IVA = Impuesto al valor agregado.
d ICMS = Impuesto sobre la circulación de mercaderías y servicios.
e IPI = Impuesto sobre productos industrializados.
17 En ambos países se plantea ahora con fuerza que éstos sean de
elección directa, lo que sería coherente con la visión de que cada
nivel subnacional debe ser autónomo respecto de los otros, como
en Brasil.
Chile no habría ninguno significativo y en Colombia
son departamentales solamente los impuestos sobre
registro de propiedad y sobre licores y cigarrillos.
En el nivel municipal, las principales bases impo-sitivas
serían la autorización de funcionamiento de
actividades económicas (patentes), los ingresos de las
empresas, la propiedad inmueble y, en menor medida,
la propiedad y/o circulación de vehículos (en Brasil
estas últimas corresponden a los estados). El hecho de
que Argentina sea prácticamente el único país donde
el nivel municipal no tiene ingresos tributarios direc-tos
demuestra que la descentralización en dicho país
se orienta predominantemente hacia la provincia.18
En el gráfico 1 se muestra la importancia de los
aportes de cada nivel a los ingresos públicos en los
países para los que se cuenta con información compa-rable.
19 Lo que se observa en el cuadro 2 y en este
gráfico demuestra la preponderancia del nivel nacio-nal
—y en menor medida de algunos niveles interme-
GRÁFICO 1
América Latina (cinco países): Participación en los ingresos fiscales,
sin seguridad social, por niveles de gobierno, 1992-2001 a
Fuente: Elaboración propia con datos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001 y 2002).
a Para Brasil se consideró el período 1991-1998 y para México el de 1991-2000.
b Del porcentaje mostrado para el nivel intermedio de Argentina, cinco puntos porcentuales estarían siendo generados en el nivel municipal.
6,1%
6,0%
4,1%
8,8%
35,7%
32,1%
19,9%
8,6%
64,3%
61,8%
74,2%
87,2%
91,2%
Argentina
Brasil
México
Bolivia
Chile
Municipal Intermedio Nacional
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
18 En Chile los impuestos sobre la propiedad urbana tampoco son
propiamente municipales, pero su recaudación se destina casi en su
totalidad a este nivel.
19 Los cuadros que siguen han sido elaborados utilizando la base de
datos del Fondo Monetario Internacional (FMI). En esta base no se
cuenta con datos correspondientes a Colombia, en el caso de Ar-gentina
no se desglosa de las provincias lo correspondiente a mu-nicipios,
y las cuentas correspondientes a Brasil y Argentina se
preparan siguiendo criterios de clasificación que no coinciden con
los de los países. En las cuentas fiscales de Brasil, por ejemplo, por
razones jurídicas se incluye en "contribuciones sociales" ingresos
que bajo otro criterio serían impuestos destinados. Sin embargo,
para análisis comparativos, los datos del FMI son los únicos dispo-nibles
calculados sobre la base de criterios comunes.
20 Comparar los gráficos 1 y 2 no permitiría apreciar el desequili-brio
vertical en cada nivel, ya que no se refieren a cifras absolutas.
dios— en la generación de recursos, y la baja ponde-ración
del nivel municipal. Se debe tomar en cuenta,
además, que la participación municipal corresponde en
su mayor parte de una proporción minoritaria de mu-nicipios
donde se concentran las actividades económi-cas
y los inmuebles de mayor valor.
2. Financiamiento de las transferencias básicas
En el gráfico 2 se puede observar la participación de
las decisiones autónomas de los distintos niveles en el
gasto fiscal. Obviamente, la participación de los nive-les
subnacionales en este caso es superior, ya que se
incluyen las transferencias.20 Llama la atención la
importancia de los niveles intermedios en los países
federales descentralizados y, nuevamente, la menor
importancia del nivel municipal. Este hecho sería de-mostrativo
del amplio margen que aún restaría para
profundizar la descentralización en América Latina.
GRÁFICO 2
América Latina (cinco países): Participación en el gasto público,
sin seguridad social,a por niveles de gobierno,1992-2001 b
Fuente: Elaborado con datos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001 y 2002).
a Según Afonso (2004), la distribución del gasto para estos mismos años, pero incluyendo las contribuciones sociales, sería: municipios:
16,1%, estados: 27,3%, nivel nacional: 56,7%.
b El período para Brasil es el de 1991-1998 y para México el de 1991-2000.
c Del porcentaje mostrado para el nivel intermedio de Argentina, 10 puntos porcentuales estarían siendo generados en el nivel municipal.
Argentina
Brasil
México
Bolivia
Chile
Municipal Intermedio Nacional
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
15,7%
7,4%
12,3%
63,1%
30,0%
27,7%
18,0%
36,9%
54,2%
65,0%
69,7%
91,9% 8,1%
c
A continuación el análisis se concentrará en las
transferencias básicas, es decir, aquellas destinadas a
apoyar decisiones subnacionales autónomas. Típica-mente
estas transferencias provienen de impuestos
coparticipados. En el cuadro 3 se presenta una síntesis
actualizada de las fuentes de financiamiento de los
sistemas de transferencias básicas en cada uno de los
países considerados.
En este cuadro se puede apreciar que, mientras
en la mayoría de los casos las transferencias territo-riales
básicas provienen de la casi totalidad de los im-puestos
nacionales, en Brasil ellas se originan princi-palmente
en solo dos impuestos federales (el impues-to
sobre la renta y el impuesto sobre productos
industrializados) y en Chile exclusivamente en los
impuestos municipales. La ventaja del sistema brasi-leño
sería que, al provenir las transferencias de pocos
impuestos, el gobierno federal tiene un amplio mar-gen
para llevar a cabo su política fiscal. La ventaja del
sistema chileno, a su vez, sería que se estarían com-partiendo
fuentes de ingresos que suelen distribuirse
muy desigualmente, en tanto que su evidente desven-taja
residiría en la poca magnitud de los recursos que
genera esta fuente.
3. Criterios de distribución
Tanto en Argentina como en Brasil las transferencias
básicas son determinadas conforme a coeficientes fi-jos
que fueron establecidos originalmente sobre crite-rios
de población y, en menor medida, de pobreza.21
En Brasil, sin embargo, el Fondo de Participación de
los Estados se orienta primordialmente hacia los esta-dos
de menor desarrollo relativo (85%) y el Fondo de
Participación de los Municipios se distribuye toman-do
en cuenta el número de habitantes de cada munici-pio.
En Bolivia predomina el criterio demográfico. En
cambio, en Colombia y Chile se tiende a compensar
desigualdades sociales (cuadro 4).
Colombia ha decidido recientemente (Colombia,
2003) una importante transformación de su sistema de
transferencias: mediante la Ley 715, se reunieron to-dos
los sistemas anteriores (participación municipal, si-tuado
fiscal y fondos de desarrollo) en un solo Siste-ma
General de Participaciones y se estableció una clara
diferenciación entre un sistema de transferencias "de
21 Para mayores detalles sobre los sistemas de transferencias de
Brasil y Argentina, véase respectivamente Afonso (2004) y
Cetrángolo y Jiménez (2004).
propósito múltiple" (17%) —que ahora serían las trans-ferencias
básicas y que son utilizadas primordialmen-te
en la provisión de servicios de infraestructura bási-ca—
y otros dos, cuya cuantía es calculada en función
de carencias y costos. Estos últimos están destinados
a subsidiar los ingresos familiares para que todos los
habitantes puedan tener acceso similar a un nivel mí-nimo
de servicios de educación y salud, conformando
así un sistema de redistribución social operado por las
administraciones de los gobiernos subnacionales (83%
de las transferencias).22
En México se hizo desde el comienzo una nítida
diferenciación entre transferencias de libre disponibi-
CUADRO 3
América Latina (seis países): Financiamiento de las transferencias territoriales
básicas a
País Circunscripción Sistema Porcentaje de impuestos Impuestos
Argentina Provincias Régimen de Coparticipación Aprox. 30% Imp. al valor agregado (IVA)
Federal Aprox. 30% Sobre ganancias
Aprox. 47% Sobre consumo y otros
Estados Fondo de Participación de 21,5% Sobre la renta
los Estados Sobre productos industrializados
Brasil b
Municipios Fondo de Participación de 22,5% Sobre la renta
los Municipios Sobre productos industrializados
México Estados Sistema de Participaciones 20% Sobre la renta
Sobre producción y servicios
Sobre el comercio exterior
Sobre los vehículos
Coparticipación Tributaria 20% Todos los impuestos nacionales menos
el impuesto especial sobre los hidrocarburos
Bolivia Municipios
Diálogo Nacional – Alivio a la deuda nacional (Transferencias
del resto del mundo)
Colombia Departamentos Sistema General de Monto fijo, dependiente Sobre el total de los ingresos corrientes
y municipios Participaciones del crecimiento del PIB
Chile Municipios Fondo Común Municipal Aprox. 50% Sobre inmuebles, vehículos y patentes
Fuente: Elaboración propia, a partir de información oficial de cada país.
a Este cuadro no incluye las transferencias básicas del nivel intermedio al municipal, que en Brasil alcanzan al 25% del impuesto sobre
circulación de mercaderías y de servicios (ICMS), y que en un 75% deben ser distribuidos por cada estado en función del PIB que genera
cada municipio.
b Otros sistemas de coparticipación territorial en Brasil son el Fondo de Compensación por la Exportación de Productos Industrializados
(FPEX) —10% del Impuesto sobre productos industrializados (IPI)—, y el Impuesto territorial rural (ITR).
22 A partir de la experiencia colombiana, Shah (2002) propone
—para América Latina— utilizar más ampliamente las transfe-rencias
"condicionadas" con el objetivo de que todos los ciudada-nos
tengan igual acceso a un mínimo de servicios. Pero en este
lidad a los estados ("participaciones" de las que un
20% corresponde a los municipios) y aquellas orien-tadas
exclusivamente a financiar determinados progra-mas
sociales, principalmente infraestructura y servicios
de educación y salud ("aportaciones" a los estados y
los municipios). El Sistema de Participaciones de
México es el único de la región donde el esfuerzo fis-cal
subnacional es preponderante (45,17%), seguido
por Colombia, donde el 10% de los recursos de pro-pósito
general depende del esfuerzo fiscal local. Con
un criterio estrictamente redistributivo, en Chile el
monto de las transferencias se calcula en función in-versa
al ingreso municipal por habitante.
caso ya no se trataría de transferencias territoriales condicionadas
sino de transferencias sociales operadas por los gobiernos
subnacionales. Dicho autor no aclara cómo se estimularía la auto-nomía
local.
CUADRO 4
América Latina: Criterios de distribución de las
transferencias territoriales básicas
Países / Brasil Brasil México Bolivia Colombia Chile
Criterios (estados) (municipios) (estados) (municipios) (de propósito general) (municipios)
Territorio 85% a regiones 10% a capitales 9% en partes
norte, noreste iguales
y centro oeste
Número de
habitantes 86,4% a mayores 45,17% 100% de recursos 40% 13,5%
de 156 000 hab. de coparticipación
13,6% a menores
de 156 000 hab.
Pobreza 100% proveniente 40% según nivel 27% según
de los recursos de necesidades propiedades
de alivio a la deuda básicas exentas
nacional externa insatisfechas
Esfuerzo propio 45,17% según 10% según 31,5% según
(directa o incremento de incremento de menor ingreso
inversamente) ingresos propios ingresos propios fiscal por
9,66% inverso a recursos habitante
coparticipados
por habitante
Eficiencia administrativa 10% 5%
Previsión de emergencias 5%
Fuente: Elaboración propia, a partir de la legislación de cada país.
4. Condicionamientos al gasto
En el cuadro 5 se presenta una síntesis de los condi-cionamientos
al uso de las transferencias básicas en
cada país analizado. Ni en Argentina ni en México
existen condicionamientos al uso de transferencias
básicas.
En Brasil, la Ley de Responsabilidad Fiscal
aprobada en el año 2000 (República Federal de Bra-sil,
2000) estableció que los estados y municipios
deben gastar en personal como máximo un 50%, y
el gobierno federal hasta un 60%. Por otro lado,
según la Constitución de 1988 al menos un 25% del
gasto de los estados y municipios debe destinarse a
educación.
Brasil cuenta con una política persistente de re-ducción
de las diferencias territoriales en los niveles
de prestación de los servicios sociales. Con esta fina-lidad,
desde 1988 los servicios de salud son financia-dos
compensatoriamente a través del Sistema Único de
Salud y en el 2000, mediante una enmienda constitu-cional,
se decidió incrementar gradualmente las trans-
ferencias y los condicionamientos al gasto en benefi-cio
de este sector. Por otro lado, con el fin de reducir
las diferencias territoriales en los servicios de educa-ción
escolar, en 1996 se conformó el Fondo de Man-tenimiento
y Desarrollo de la Enseñanza Fundamen-tal
y de Valorización del Magisterio (FUNDEF), finan-ciado
principalmente por una coparticipación del 15%
del Fondo de Participación de los Estados, del Fon-do
de Participación de los Municipios, del ICMS y de
la Agencia de Promoción de Exportaciones (APEX), y
destinado a garantizar un mínimo de gasto público por
alumno.
En general, los países unitarios muestran mayor
condicionalidad en sus transferencias básicas cuanto
mayor sea la magnitud de ellas. En Colombia las trans-ferencias
"de propósito general" deben ser gastadas en
un 51% en sectores definidos por el nivel central (41%
en agua potable y alcantarillado). En Bolivia, si bien
aparecen menos condicionamientos para las transferen-cias
básicas, en la mayoría de los municipios éstas son
utilizadas como aportes locales para acceder a recur-sos
provenientes del Fondo de Desarrollo Regional
(crédito) y el Fondo de Inversión Productiva y Social
(transferencias), los cuales son asignados centralmente.23
En Chile, por último, las transferencias básicas
(provenientes del propio nivel municipal) son de libre
disponibilidad pero, por ser exiguas, en la mayoría de
los casos son utilizadas casi exclusivamente en gastos
de funcionamiento (incluidos los generados por la ope-ración
del sistema de transferencias sociales) y en la
prestación de algunos servicios como el de recolección
y disposición de basura; los municipios dependen para
la inversión de diversas fuentes, siendo la más impor-tante
el Fondo de Desarrollo Regional, donde se suele
requerir el aporte local y las transferencias son decidi-das,
proyecto por proyecto, en el nivel intermedio.24
5. Visión de conjunto sobre los sistemas de
transferencias
Aplicando el marco analítico diseñado en la primera
parte de esta sección (véase el cuadro 1), el gráfico 3
clasifica los diferentes sistemas de transferencias ana-lizados
y muestra esquemáticamente sus característi-cas
y evolución. Este gráfico permite apreciar que
—salvo el Sistema de Participaciones de México y en
forma incipiente el de Colombia—25 en América La-tina
los sistemas de transferencias básicas adoptados
no contribuyen a estimular que el gasto dependa de los
aportes locales. Entonces, al no contar con este meca-nismo
automático de control, se está tendiendo a au-mentar
los mecanismos de control administrativo,
como se hace regularmente en los programas financia-dos
con transferencias asignadas. Y en todo caso se
Fuente: Elaboración propia, a partir de legislación de cada país.
a Límite al gasto, no sólo a las transferencias.
Ninguno a) Máximo 50%
para personal a
b) 25% para
educación a
c) 12% (estados) y
15% (municipios)
para salud a
20% para
municipios
50% para inversión
20% para municipios
Recursos de la
coparticipación:
i) Máximo 25% para
funcionamiento
ii) 7,5% para salud
iii) Elaboración
participativa de
planes municipales
Recursos provenientes
del alivio a la deuda
nacional externa:
i) 10% para salud,
20% para
educación
ii) Cumplimiento de
metas
41%: saneamiento
7%: deporte
3%: cultura
Ninguno
Argentina Brasil México Venezuela Bolivia Colombia Chile
CUADRO 5
América Latina (siete países): Condicionamientos al uso de
las transferencias territoriales básicas
23 Aunque no está incluido entre los países estudiados, se hace in-dispensable
mencionar el caso de Guatemala, donde recientemente
se estableció que los recursos provenientes del Programa de Desa-rrollo
Integral Municipal serán distribuidos a municipios y manco-munidades
de municipios "en proporción directa de sus respectivos
aportes locales relativos a sus respectivos niveles de pobreza y a su
densidad demográfica, y en los que se compatibilizará tanto la re-caudación
de los impuestos locales como la valorización de los
aportes que los ciudadanos realicen en trabajo, especie o dinero
para la provisión de bienes públicos" (Guatemala, 2002).
24 En la atención primaria de salud y educación escolar en Chile, y
la atención de salud y educación escolar en Bolivia, se ha descen-tralizado
hacia los municipios —en principio políticamente— la
provisión de infraestructura, equipamiento y personal de apoyo, pero
solo operativamente la de personal especializado (tanto el régimen
de este personal como su financiamiento son decididos a nivel na-cional).
Lo particular de Chile es que el financiamiento del perso-nal
especializado se hace efectivo, en el caso de la educación, a
través de subvenciones a escuelas municipalizadas y privadas se-gún
el número de alumnos que asisten y, en el de la salud, median-te
subsidios a la demanda asignados a través de un sistema de eva-luación
de beneficiarios a cargo de las municipalidades. Colombia
ha adoptado lo fundamental de este sistema, pero aplicado al costo
total de los servicios.
25 Y el Programa de Desarrollo Integral Municipal de Guatemala.
GRÁFICO 3
América Latina (seis países): Sistemas de transferencias
Fuente: Elaboración propia.
Brasil
Vinculación
con esfuerzo
local
Autonomía de
gasto
México
(Ramo 28)
Fondos de
Cofinanciamiento
Brasil
+
-Colombia Bolivia
Financiamiento Directo de
Servicios Sociales: Colombia,
Chile, (Brasil, México)...
Argentina
2 1
3 4
Bolivia +
-
Colombia
Chile
Básicas
Asignadas
Argentina
puede observar una clara tendencia a abandonar el
cuadrante de descentralización política del gasto, in-cluidos
Chile y Bolivia bajo la modalidad menciona-da
en el párrafo precedente (situación esta última re-presentada
en el gráfico por las flechas gruesas).
El sistema mexicano, a su vez, si bien estimula
la eficiencia fiscal, no estaría entregando resultados
similares en términos de equidad: el hecho de que las
transferencias sean proporcionales a los incrementos de
las recaudaciones puede estar actuando como multipli-cador
de disparidades, ya que los gobiernos que dis-ponen
de menos recursos estarían en inferioridad de
condiciones hasta para invertir en la mejora de sus
procedimientos de recaudación.26 Además, el sistema
mexicano está orientado hacia los estados y, solo a
través de ellos, hacia los municipios. Finalmente, los
montos de estas transferencias de libre disponibilidad
son todavía notablemente inferiores a los de las trans-
ferencias asignadas, lo que deja un amplio espacio para
mejorar este sistema e incluso generar uno similar
orientado a los municipios, manteniendo el mecanis-mo
fundamental de eficiencia en que se basa.
La explicación de fondo de esta situación sería
—según ya se afirmó en otras oportunidades— que en
el contexto político en que se iniciaron los procesos no
se hizo la necesaria diferencia entre distribución terri-torial
y distribución social, dirigida esta última a ga-rantizar
a toda la población determinados niveles de
acceso. Sin embargo, hacer dicha diferenciación, más
difícil en el caso de los países federales, es precisamen-te
la tendencia actual en toda la región. Así se puede
apreciar en el caso de Brasil y con mayor facilidad en
el de Chile; pero donde la diferenciación ha sido más
nítida es en Colombia, como ya se ha mencionado.
Hasta ahora los procesos de descentralización se
han orientado principalmente a la implementación de
políticas sociales. Incluso las condiciones impuestas a
las transferencias de propósito múltiple en el nuevo
sistema colombiano muestran este sesgo. Pero ¿qué
hacer cuando incrementar la autonomía local es deci-sivo
para aumentar la competitividad económica e in-corporar
en este cometido a pequeños y medianos
productores, para que así puedan aumentar sus ingre-sos?
Y ¿cómo hacer para brindar igualdad de oportuni-dades
a todas las localidades?
26 En la Unión Europea también las transferencias territoriales son
subsidiarias respecto a decisiones que incluyen los respectivos apor-tes
locales (de niveles intermedios y/o municipales) y nacionales.
Sin embargo, a diferencia del caso mexicano, tales transferencias
están destinadas exclusivamente a regiones y localidades cuyo PIB
por habitante es inferior a la media europea, en principio de manera
proporcional a esa diferencia. Actualmente se destinan en un 41%
a infraestructura y en un 34% a apoyo al desarrollo productivo.
IV
Algunos lineamientos
Los sistemas de transferencias adoptados en la mayo-ría
de los países de la región estarían induciendo com-binaciones
variables de descentralización política y de
descentralización meramente operativa de las decisio-nes
de los gobiernos centrales. Ambos tipos de descen-tralización
son convenientes, según las características de
las distintas demandas de bienes públicos cuya provi-sión
se descentraliza, pero por lo general los sistemas
de transferencias estarían haciendo que, en la práctica,
el límite entre ambos tipos de descentralización depen-da,
no de las características de la demanda de los bie-nes,
sino de la capacidad de cada circunscripción para
generar sus propios recursos. Esto lleva a que el dere-cho
de todo ciudadano a proveerse de bienes públicos
locales dependa de cuán rica sea la jurisdicción en la
que habita: cuanto más pobre, menor la autonomía.
Salvo en Brasil, una gran mayoría de latinoame-ricanos
tiene muy poca autonomía para decidir, hacer
ejecutar y controlar la ejecución de estrategias de de-sarrollo
local, y además tal autonomía tiende a dismi-nuir.
No solo la participación del gasto municipal en
el gasto público es todavía relativamente reducida y por
lo general depende ampliamente de transferencias te-rritoriales,
sino que tales transferencias tienden a estar
cada vez más condicionadas. La autonomía local de-pende
cada vez más, en cada caso, de la capacidad para
generar ingresos propios —específicamente, de perci-bir
impuestos—, capacidad que en América Latina se
distribuye de manera extremadamente desigual, ya que
la generación de valor agregado se concentra en un
reducido número de localidades. Todo ello configura
un panorama de creciente inequidad en el derecho ciu-dadano
a proveerse de bienes públicos locales.
Los sistemas de transferencias vigentes en la re-gión
son inadecuados no solamente en términos de
equidad, sino también en lo que se refiere a eficien-cia.
Incluso dentro de los escasos márgenes de auto-nomía
que ellos determinan, tienden a divorciar las
decisiones sobre gasto de aquellas sobre la generación
de ingresos locales (y esto ocurre también en Brasil,
siendo la única excepción el Sistema de Participacio-nes
de México). Impiden así el proceso de revelación
de las preferencias geográficamente diferenciadas,
condición esencial para que la descentralización con-tribuya
a la eficiencia.
Los sistemas de transferencias no vinculadas con
los esfuerzos fiscales locales son sin duda necesarios,
particularmente en el caso de los servicios sociales.
Pero en América Latina el problema esencial de dise-ño
residiría en que, con el afán de "devolver" a los
gobiernos locales las funciones que antes ejercían, con
frecuencia se ha dado un tratamiento similar al finan-ciamiento
de servicios como educación y salud —en
los cuales el Estado debe garantizar a todas las perso-nas,
cualquiera sea su lugar de residencia) igual nivel
de satisfacción—, y a la provisión de bienes estricta-mente
locales, como los servicios de infraestructura
básica, cuya demanda está claramente diferenciada por
factores físicos. En el primer caso, la autonomía de los
gobiernos locales debería limitarse a la definición de
aspectos cualitativos y, en lo que se refiere a financia-miento,
estos gobiernos deberían comportarse primor-dialmente
como agentes de un sistema nacional de
redistribución social. En el segundo caso —servicios de
infraestructura básica— sí sería muy conveniente trans-ferir
todo el proceso de provisión, incluidas las deci-siones
sobre financiamiento, al nivel subnacional cuya
jurisdicción territorial mejor corresponda a caracterís-ticas
comunes de la demanda de cada bien público.
Habría que diferenciar claramente, como se hizo
en Colombia, entre transferencias sociales, orientadas
a garantizar igualdad de oportunidades a los individuos,
y transferencias propiamente territoriales, cuya finali-dad
sería garantizar igualdad de oportunidades a las
colectividades subnacionales en términos de bienes de
consumo común, entre los cuales, desde el punto de
vista financiero, la mayor cuantía correspondería a
servicios de infraestructura básica.27 Para conciliar
equidad con eficiencia, en este segundo caso las trans-ferencias
deberían ser de libre disponibilidad, pero
proporcionales a los esfuerzos fiscales relativos de cada
colectividad territorial.
Esta transformación en el sistema de transferen-cias
territoriales podría estar acompañada de cambios
27 Un determinado consumo de agua potable debería formar parte
de la canasta social. Según lo propusimos en otra oportunidad, los
subsidios a este consumo se sumarían al flujo de ingresos con que
las comunidades locales podrían contar para proveerse de agua
potable y alcantarillado (Finot, 1999).
en los procesos locales de decisión, orientados a incen-tivar
la revelación efectiva de preferencias, es decir, a
propiciar una efectiva participación de los ciudadanos
en decisiones no sólo sobre "de qué" y "cuánto" pro-veerse,
sino también sobre "con qué parte de su ingre-so"
contribuirán a esa provisión. Los sistemas de de-cisión
y los de representación y participación deberían
adecuarse a este propósito.
El actual sistema de elección para conformar los
cuerpos de representantes en el nivel municipal —de
representación proporcional— no sería el más adecua-do
para una mejor expresión de las preferencias ciu-dadanas
locales: las preferencias representadas a tra-vés
de este sistema fácilmente pueden corresponder
más a las de quienes ponen a los candidatos en su lis-ta
que a las de los ciudadanos supuestamente represen-tados.
Cabría esperar que ocurriría lo contrario si se
adoptara un sistema de representación territorial, con
la obligación de los representantes de recoger informa-ción
de sus representados y, a su vez, informar a su
respectivo distrito electoral, bajo pena de revocatoria
de mandato. Esta transformación debería ir acompaña-da
de la instauración de sistemas de información (de
base y de gestión) fáciles de comprender, y de políti-cas
de participación y representación social orientadas
a igualar la capacidad de influencia de los ciudadanos.
Además, y a fin de establecer a quién competen las
responsabilidades de control del gasto, tanto en los
presupuestos como en la contabilidad se debería dis-tinguir
con claridad entre lo que corresponde a deci-siones
autónomas de las colectividades locales y lo que
las administraciones ejecutan en calidad de agentes de
los gobiernos centrales.
Para que los ciudadanos así representados pudie-ran
decidir sobre la parte de su ingreso que destinarán
a proveerse de bienes públicos locales en función de
los beneficios que distintas alternativas de provisión les
generarían, sería imprescindible —según vengo propo-niendo
desde 1996— aumentar sus potestades para
"autoimponerse", específicamente, para decidir sobre
alícuotas de los impuestos locales que gravan directa-mente
sus propiedades y sus ingresos,28 e incorporar a
los aportes locales aquellos que los ciudadanos suelen
efectuar, a través de sus organizaciones, en trabajo,
especie o dinero para la generación de bienes públi-cos.
29
Las transferencias territoriales, entonces, tendrían
un carácter subsidiario respecto a estas decisiones lo-cales.
Pero, a fin de velar por la estabilidad, correspon-dería
a la autoridad nacional definir periódicamente los
factores por los que los esfuerzos fiscales subnaciona-les
serían multiplicados (a fin de determinar el monto
de estas transferencias territoriales).
Dentro de este marco institucional, restaría por re-solver
un asunto crucial: ¿hacia qué nivel conviene
descentralizar la provisión de cada bien público local?
Es evidente que cuanta mayor correspondencia exista
entre el ámbito de demanda de cada bien público lo-cal
y el de las respectivas decisiones políticas sobre
asignación, más eficientes serán tales decisiones. Por
un lado, habría que descentralizar las decisiones sobre
provisión (y financiamiento) de bienes locales hasta los
niveles más próximos al ciudadano (submunicipales)
y, por otro, inducir, a través del nuevo sistema de trans-ferencias,
el asociativismo territorial en función de los
distintos ámbitos de demanda (Finot, 2003).
En el caso de bienes públicos relacionados con el
hábitat, muchas decisiones podrían ser adoptadas en
niveles submunicipales. Para lo que se refiere a desa-rrollo
productivo, con frecuencia la circunscripción
municipal resulta insuficiente. Entonces, a fin de esti-mular
el desarrollo económico local bajo condiciones
de eficiencia y equidad, tanto en los países unitarios
como en los federales se debería incentivar, a través
de sistemas de transferencias territoriales como el pro-puesto
(de libre disponibilidad pero proporcionales a
los respectivos aportes relativos), la formación de con-sorcios
municipales configurados en función de facto-res
físicos, biológicos, culturales y/o económicos co-munes
(pero diferentes al resto).
Esta forma de organización territorial –se espera–
correspondería mejor a diferenciaciones geográficas de
demandas de bienes públicos como la planificación del
uso del suelo, la organización de la provisión de ser-vicios
y la provisión de servicios de infraestructura
básica, y tendría la ventaja adicional de generar eco-nomías
de escala, no sólo para crear condiciones pro-picias
al desarrollo local/regional sino también para
administrar mejor la provisión de servicios sociales y
de subsidios. A fin de facilitar estas funciones, tales
consorcios deberían ser de carácter público pero tem- 28 Lo que no implica descentralizar el proceso de cobranza de im-puestos.
En muchos casos resulta preferible un sistema único de
recaudación de impuestos (al servicio de todos los niveles). Tam-bién
parece conveniente, a fin de reducir riesgos morales, externalizar
el avalúo de las propiedades inmuebles que sirven de base para
calcular los impuestos sobre la propiedad.
29 Como actualmente se contempla en el Reglamento de la Ley
general de descentralización de Guatemala.
poral, esto último para que las circunscripciones pue-dan
ir adecuándose según la evolución histórica de la
configuración geográfica de la demanda.30
A través de un sistema de transferencias territo-riales
como el planteado podría inducirse que en cada
una de estas regiones, a través de procesos de
concertación público-social-privada y entre los distin-tos
niveles del Estado, fueran elaboradas estrategias de
desarrollo local/regional en las cuales se comprome-tiesen
aportes locales. Estas estrategias servirían de
base para definiciones sobre uso del suelo y para una
programación presupuestaria plurianual de la provisión
de servicios de infraestructura y de servicios avanza-dos.
Los niveles supralocales tendrían a su cargo com-plementar
estas decisiones con la provisión de tales ser-
vicios en sus respectivos ámbitos, y con políticas am-bientales,
de desarrollo productivo y de apoyo a la pe-queña
y mediana empresa.
Estos lineamientos responden primordialmente al
propósito de brindar algunos elementos para avanzar
con eficiencia hacia una igualdad de oportunidades para
las colectividades locales, y crear condiciones para el de-sarrollo
local/regional en función de las necesidades
actuales de desarrollo económico. Pero es evidente que,
en la medida en que los ciudadanos estén mejor repre-sentados
y puedan participar efectivamente en las deci-siones
sobre sus aportes, el hecho de profundizar una
descentralización como la que el desarrollo local re-quiere
contribuirá también a reducir la corrupción,
desarrollar ciudadanía y ampliar la inclusión social.
30 Coincidiendo con nuestra propuesta, el Congreso de Brasil acaba
de aprobar una ley por la que se declara organizaciones públicas a
todos los consorcios inter-territoriales, con la duración que acuer-den
las partes que se asocian.
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