Potencialidades y riesgos de la descentralización

Potencialidades y riesgos de la descentralización

Este tipo de tendencias podrían ser analizadas desde muy diversos ángulos, tanto en lo que hace a las grandes políticas públicas de alcance universal y nacional, como en lo atinente a las que se despliegan a nivel local y municipal. Comenzando por esta última dimensión, seleccionemos algunas de las «facetas» más relevantes —desde el ángulo de las políticas públicas ligadas con los jóvenes— de los procesos de reforma de la gestión urbana y de los procesos de descentralización que se vienen implementando en casi todos los países de América Latina, con éxitos y fracasos sumamente variados (ver al respecto, Jordan y Simioni, 1998).
Se podría comenzar diciendo que, hasta el momento, los procesos de descentralización en la región han sido impulsados por muy diversas razones, y se han implementado a través de muy diversas estrategias operativas. En algunos casos, los procesos han sido impulsados desde el Estado Central, guiados por criterios ligados fundamentalmente a su propio «achicamiento» y a otras razones más vinculadas con los déficits fiscales en el plano nacional. En otros, en cambio, estos procesos han sido impulsados desde los poderes locales, y han sido implementados con la mira puesta en la mejoría de los niveles de equidad distributiva y con una gran preocupación por profundizar y ampliar los procesos democráticos y la gobernabilidad de nuestros países.
En la misma línea de argumentación, no está demás recordar que en algunos casos estos procesos descentralizadores han tratado de transferir responsabilidades y recursos (en muy diferentes proporciones según los casos) del Estado Central a los gobiernos subnacionales (estados, regiones, provincias, departamentos, municipios, etc.), mientras que en otros, la descentralización se ha estado produciendo al interior de grandes instituciones nacionales, procurando transferir responsabilidades y recursos a sus unidades más específicas y más cercanas a la gente (las escuelas, los hospitales, etc.). Se podría decir —por lo tanto— que en algunos casos se ha tratado de procesos de descentralización propiamente dichos, mientras que en otros se ha tratado —más bien— de procesos de desconcentración.
Pero, ¿qué resultados se han obtenido en estas materias? Todo parece indicar que al descentralizar, se han agigantado las diferencias entre situaciones particulares, tanto en lo que hace a la gestión desplegada en los gobiernos subnacionales (muy exitosa en algunos casos, muy pobre en otros) como en lo que hace a los resultados obtenidos efectivamente, todo lo cual, ha profundizado la brecha que separa municipios «pobres» de municipios «ricos», por ejemplo, lo cual ha llevado a su vez a tratar de definir mecanismos compensatorios al respecto, visibles sobre todo en los procesos iniciados más recientemente.
La descentralización «decretada» constitucionalmente —como en los casos de Colombia y Brasil, por ejemplo— ha traído consigo serios problemas administrativos, con consecuencias evidentes en los equilibrios macroeconómicos a nivel global, por lo cual, se han tenido que desplegar rigurosos mecanismos de regulación y control al respecto. Por su parte, la descentralización «concedida» desde el Estado Central —como ocurrió en cierta medida en Chile y en Argentina, por ejemplo— ha sido más «controlada» pero también más «rígida», y ha traído problemas ligados con la falta de autonomía real de los municipios y provincias en aspectos sustanciales de su gestión, por lo que los avances han sido también relativos (ver, por ejemplo, cepal 1997b).
En la esfera social, en particular, estos procesos se han estado desplegando con fuerza en salud y en educación, y las evaluaciones parciales —en la medida que se trata de procesos en pleno desarrollo— indican que los resultados —más allá de la enorme disparidad de casos específicos— tampoco son tan halagüeños como se esperaba, en la medida en que también en estas esferas se están notando las tendencias anteriormente aludidas, en cuanto al reforzamiento de las estructuras de desigualdad territorial pre-existentes. Sin embargo, resulta notorio que aquellos países que han comenzado a implementar estos procesos más recientemente, han podido contar con la experiencia de los «pioneros», y de ese modo atemperar en buena medida este tipo de tendencias negativas (ver al respecto, Di Griopiello y Cominetti, 1998).
Sustantivamente hablando, estos procesos de descentralización de la gestión social, están tratando de separar la provisión directa de servicios, de la función reguladora, reservando esta última para el Estado Central y dejando aquella en instituciones públicas y privadas al nivel subnacional (especialmente en el plano local), lo cual, no resulta nada sencillo de acordar e implementar, debido a las muy arraigadas tradiciones operativas, centradas en la ejecución directamente estatal de programas y políticas, en torno a las cuales se han ido generando grupos de interés que resisten muy fuertemente cualquier intento de cambio.
Otra de las innovaciones estratégicas está centrada en el despliegue de un mayor énfasis en el financiamiento de la demanda de servicios (es decir, en los propios usuarios) y no en la oferta de servicios (es decir, en las instituciones que los prestan), incorporando una mayor «competencia» entre oferentes, a los efectos de poder captar los recursos que se canalizan desde los demandantes, lo que le brinda a estos últimos un mucho mayor protagonismo en la definición de prioridades y objetivos, y a su vez obliga a las instituciones a «modernizarse», para competir exitosamente en un marco de creciente desmonopolización (la imagen de referencia es la empresa privada, como puede evidenciarse, por ejemplo, en los planteos sobre la «reinvención» del gobierno, en Osborne y Gaebler 1994 y en Osborne y Plastrik 1998).